PENEGAKAN HUKUM DALAM PERKARA PIDANA

Disampaikan di Fakultas Hukum Universitas Islam Sultan Agung (UNISULA)
Semarang, 20 Januari 2010
Bagir Manan
(Mantan Ketua Mahkamah Agung Republik Indonesia)

A. PENEGAKAN HUKUM

Penegakan (menegakkan) hukum (law enforcement), atau disebut juga mempertahankan hukum (handhaving van het recht), -setidak-tidaknya- memuat dua makna:

Pertama; menjaga atau memelihara agar hukum tetap dipatuhi atau dijalankan.

Kedua; mencegah dan mengambil tindakan terhadap penyimpangan atau pelanggaran hukum.

Penegakan hukum berjenis-jenis menurut aneka macam hukum, seperti penegakan hukum konstitusi (hukum ketatanegaraan)[1]  , penegakan hukum administrasi[2], penegakan hukum keperdataan[3], penegakan hukum kepidanaan (pidana)[4]. Penegakan hukum administrasi, penegakan hukum keperdataan, penegakan hukum kepidanaan dapat pula dibedakan penegakan hukum yang umum dan penegakan hukum yang khusus. Disebut khusus, dapat karena badan penegakan yang khusus, hukum yang ditegakkan (substantive law) yang khusus, objek atau subjek yang khusus, atau tata cara (law of procedure) yang khusus. Penegakan hukum administrasi khusus, misalnya peradilan pajak. Penegakan hukum keperdataan khusus, misalnya peradian agama, peradilan niaga. Penegakan hukum pidana khusus, misalnya peradian pidana militer, peradilan pidana hak asasi manusia, peradilan pidana anak, peradilan pidana perikanan, dan pradilan pidana korupsi. Yang menarik adalah penegakan hukum ketenagakerjaan (perburuhan) yang dinamakan peradilan ”Perselisihan Hukum Industrial” atau PHI. Peradilan ini mengandung sekaligus segi-segi huukum administrasi dan hukum keperdataan. Perselisihan ketenagakerjaan yang berkaitan dengan perjanjaian kerja secara hakiki adalah sengketa keperdataan. Tetapi perselishan atas pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan (sehingga tidak perlu diperjanjikan, adalah perselisihan dalam penegakkan hukum administrasi). Keunikan ini timbul berkaitan dengan perkembangan hukum ketenagakerjaan yang semula semata-mata bersifat keperdataan menjadi hukum yang memuat ketentuan yang bersifat publik (admistrasi negara). Perkembangan ini seiring dengan keikutsertaan pemerintah (negara) dalam masalah ketenagakerjaan (labour affairs) baik atas dasar hak asasi kaum pekerja (seperti upah, kesehatan, jam kerja), maupun sebagai salah satu konsekuensi pelaksanaan konsep negara kesejahteraan.

Ditinjau dari forum atau tata cara yang ditempuh, penegakan hukum dapat dilakukan oleh badan peradilan murni (judiciary), baan peradilan semu (quasi judiciary), badan administrasi (seperti, banding administrasi), dbadan-badan lain seperti ombudsman, pranata arbitrase atau mediasi, dan pranata-pranata adat. Aneka ragam forum dan tata cara tersebut menunjukkan banyak pilihan (alternatif) menegakkan hukum. Di bidang pidana tidak hanya terbatas pada peradilan pidana, tetapi dapat ditempuh melalui pranata seperti restorative justice.

Sesuai dengan judul dan tema umum diskusi, catatan-catatan dibawah akan dibatasi pada penegakan hukum kepidanaan atau penegakan hukum dalam perkara pidana. Pembatasan juga diperlukan mengingat lingkup penegakan hukum yang begitu luas. Mungkin memerlukan satu buku khusus untuk memaparkan segala seluk beluk penegakan hukum atau sistem penegakan hukum.

B. PEMIDANAAN SEBAGAI PEMBATASAN ATAU PENGURANGAN HAK ASASI

Kaidah-kaidah pemidanaan, terutama kaidah pidana materiil (substantive criminal law), adalah kaidah yang mengandung muatan membatasi atau mengurangi (abridging), bahkan dapat mencabut atau meniadakan hak asasi (elimating) hak asasi manusia. Setiap bentuk sanksi pidana merupakan pengurangan atau pencabutan hak asasi manusia, karena akan mencabut kemerdekaan (pidana badan), perampasan harta benda, bahkan nyawa (pidana mati). Untuk menghindari pelanggaran hak asasi yang tidak cukup beralasan (unreasonable), apalagi sewenang-wenang (arbitraty), perlu pengaturan yang baik dalam tata cara (criminal law procedure). Hukum acara pidana bukan sekadar mengatur tata cara menegakkan hukum pidana (enforcement of substantive criminal law), tetapi tidak kalah penting agar pemidanan tidak dijalankan secara tidak cukup beralasan, apalagi sewenang-wenang. Upaya mencegah pemidanaan secara sewenang-wenang tidak hanya diatur dalam hukum nasional (domestic law) tetapi dalam asas-asas dan kaidah hukum iternasional, seperti Universal Declaration of Human Rihts, Convention on Civil and Political Rights, dan lain-lain. Di Inggris hal tersebut telah dimuat dalam Magna Charta (1215), di Perancis dimuat dengan ”Declaration Droit de I’Homme et du Citoyen (1789)”, dan lain-lain. Dalam Islam terkenal sepuluh asas peradilan dari khalifah Umar bin Khathab.

Penjagaan agar pemidanaan tidak dijatuhkan tanpa alasan yang cukup-baik dalam hukum nasional maupun hukum internasional-senatiasa dimuat syarat-syarat pemidanaan seperti asas nullum delictum, asas geen straf zonder schuld, asas pilihan kalau ada perubahan undang-undang, asas non double jeopardy, presumption of innocence, probable cause, unreasonable search, unreasonable seizure, asas exclunary rules, asas penahanan, dan lain-ain. Asas-asas ini sangat diketahui para penegak hukum, tetapi dalam penegakannya acap kali diabaikan atau dilalaikan. Para penegak hukum acap kali terjebak dengan ”tujuan menghalalkan segala cara” (the end justifies the means). Selain menyangkut hak asasi tersangka atau terdakwa, asas-asas pemidanaan di atas berkaitan pula dengan prinsip-prinsip negara hukum dalam sat masyarakat demokratis. Lebih jauh, kelalaian memperhatikan atau memegang asas-asas tersebut dapat mengakibatkan suatu dakwaan, tuntutan, atau putusan tidak dapat diterima atau batal demi hukum. Misalnya, asas exclusionary rule, menentukan bahwa setiap bukti yang diperoleh tidak sesuai dengan hukum atau bertentangan dengan hukum (illegal) tidak mempunyai kekuatan pembuktian.

Ada beberapa faktor yang mendorong para penegak hukum kurang memperhatikan atau mengesampingkan asas-asas tersebut.

Pertama; terlalu menekankan pada pembuktian sehingga melalaikan atau megesampingkan cara-cara yang dibenarkan dalam memperoleh bukti atau bukti-buti. Sadar atau tidak sadar praktik semacam ini termasuk dalan jargon ”tujuan menghalalkan cara” (the end justifies the means).

Kedua; terlalu dipengaruhi oleh tekanan pendapat umum atau kelompok-kelompok penekan (pressure groups) yang langsung atau tidak langsung mempengaruhi penegak hukum yang semestinya netral (impartial), fair, dan hanya memutus menurut hukum. Di pihak lain, para penekan adalah pelopor yang memperjuangkan hak asasi manusia, negara hukum, dan demokrasi. Suatu bias atau anomali yang tidak mudah dicerna. Hal-hal tersebut tidak semata-mata didorong oleh tuntutan subjektif (seperti, interst), tetapi juga karena berbagai kondisi objektif yang menimbulkan keraguan pada publik atas ketulusan penegak hukum. Untuk menemukan ketetapan atau setidak-tidaknya keseimbangan, perlu dipetimbangkan hal-hal berikut:

Pertama; menemukan dan menopang kawan-kawan seiring dalam susunan penegakan hukum, dengan meninggalkan pendekatan menyamaratakan (semua dianggap buruk, diperlakukan buruk tanpa pemilihan yang menghambat pemberdayaan dan buruk tanpa pilihan) yang menghambat pemberdayaan dan upaya orang-orang yang beritikad baik dalam melaksanakan penegakan hukum yang tepat dan benar.

Kedua; mengenali secara sungguh-sungguh berbagai kenyataan yang dihadapi, baik tatanan peraturan perundang-undangan kondisi lingkungan menyeluruh penegakan hukum, lingkungan politik, sosial yang dihadapi.

Ketiga; baik penegak hukum maupun lingkungan politik dan sosial harus menjunjung tinggi berbagai asas penegakan hukum. Tidak boleh ada upaya mereduksi berbagai asas sekadar untuk mencapai tujuan tertentu.

Sumber lain kelalaian melaksanakan, atau pelaggaran asas-asas pemidanaan adalah undang-undang sendiri. Ada undang-undang yang dengan sengaja memberi wewenang atau keleluasaan tidak menjalankan asas pemidanaan secara benar, misalnya UU tentang KPK yang membolehkan menyadap, menahan setiap tersangka memberi peluang pelanggaran asas-asas pemidanaan. Di sebelah itu, undang-undang memberi beban yang juga bertentangan dengan asas hukum umum. KPK tidak dibenarkan menghentikan proses perkara dengan alasan bukti tidak cukup. Sekali diperiksa harus sampai ke pengadilan dan seolah-olah mesti dipidana. Tidak ada lagi asas praduga tidak bersalah (presumtion of innocence). Belum lagi praktik menggerakkan media massa untuk menyiarkan setiap tahap tindakan KPK, sehingga tidak ada lagi tempat hak-hak pribadi yang harus dilindungi.

C. KRIMINALISASI ATAU DEKRIMINALISASI

Baik dalam perspektif keilmuan (scientific) maupun kebijakan (policy), telah lama diketahui keterbatasan pemidanaan dalam menegakkan dan menjaga ketertiban dan keamanan individual dan umum. Bahkan telah lama berkembang pendapat, pemidanaan telah gagal sebagai instrumen penegakan hukum yang efektif. Hal ini dibuktikan dengan ekskalasi-kuantitas dan kualitas-perbuatan pidana. Secara objektif, ekskalasi perbuatan pidana terjadi karena berbagai faktor lingkungan seperti tatanan politik, tatanan ekonomi, tatanan sosial, bahkan sebagai ekses budaya. Tidak kalah penting, kemajuan teknologi ikut menopang kemudahan melakukan perbuatan pidana, seperti cyber crimes. Tentu saja peran pembentuk undang-undang atau pembentuk peraturan perundang-undangan sangat menentukan. Kegemaran pembentuk undang-undang atau pembentuk peraturan perundang-undangan memuat ancaman pidana, menyebabkan perbuatan yang dapat dipidana (strafbaar) menjadi makin meluas. Perbuatan-perbuatan yang semestinya dapat dibatasi dalam bidang hukum keperdataan atau hukum administrasi negara, diberi penguatan kepidanaan (criminal sanction) dengan maksud lebih menjamin ketaatan atau penegakan hukum. Begitu pula para penegak hukum (law enforcers), lebih gemar memilih instrument hukum pidana dari pada membiarkan agar suatu persoalan hukum diselesaikan dengan instrumen hukum lain seperti diselesaikan melalui instrumen hukum keperdataan atau hukum administrasi negara. Tidak pula kurang-kurang sentimen sosial dan sensitivitas pejabat. Sejumlah kelompok masyarakat yang tergabung dalam berbagai perkumpulan civil society, sangat gemar meniupkan soal pemidanaan atau kriminalisasi. Seolah hukum hanya tegak, kalau dipidana. Sesuatu yang bertentangan dengan telaah-telaah mutakhir. Sensitivitas pejabat yang didorong oleh kekuasaan mudah sekali merasa terganggu kehormatan dan nama baik. Biasanya koran pertama-terutama di daerah-adalah wartawan atau pimpinan media.

Salah satu yang secara sayup-sayup diutarakan adalah pemidanaan atas diskresi atau kebijakan. Ada ”ahli” yang menyatakan diskresi tidak dapat dipidana (?) Kriminalisasi kebijakan didorong untuk lebih memperkukuh upaya mewujudkan penyelenggaraan negara yang bersih. Acap kali pula karena takut dianggap melawan arus atau dianggap menghalangi penegakan hukum (seperti peberantasan korupsi), kalau tidak memilih pemidanaan. Pengetahuan yang kurang mendalam mengenai pemidanaan atas suatu kebijakan dapat pula menjadi sumber kaidah pemidanaan. Belum lagi menghadapi tuduhan sosial bahkan kutukan sosial kalau tidak memenjarakan orang.

Kabijakan atau diskresi adalah ranah hukum administrasi. Diskresi (beleidsvrijheid) merupakan kelengkapan yang secara inheren melekat pada setiap administrasi negara atau setiap pengelola organisasi. Diskresi merupakan instrumen memecahkan masalah, mendorong dinamika dan kreativitas dan lain-lain yang tidak dapat dijangkau oleh hukum (legality, rechtmatigheid). Ada yang melukiskan hubungan antara hukum (law, legislation) dengan diskresi (discretion) bak hubungan antara rangka (susunan tulang) dengan otot (daging). Diskresi sebagai otot akan memungkinkan susunan tulang (peraturan, hukum) bergerak atau digerakkan secara teratur. Dalam kaitan fungsi tersebut, kriminalisasi suatu kebijakan dapat diartikan memasang rantai belenggu atau memasung suatu organisasi sehingga tidak dapat bergerak memecahkan masalah atau mencapai tujuan.

Harus diakui, dalam beberapa analisis atau praktik, terkesan atau dikesankan, seolah-olah diskresi mengandung muatan yang membenarkan tindakan di luar kerangka hukum (out of legal frame). Hal ini terjadi karena istilah yang dipergunakan dan fungsi diskresi. Dalam ilmu hukum administrasi Indonesia yang berakar dari Belanda dan Jerman, lazim dipergunakan sebutan Freis Ermessen atau beleidsvrijheid yang lazim diterjemahkan sebagai kebebasan bertindak. Karena bebas bertindak, secara gampang dimaknakan sebagai boleh bertindak di luar hukum. Ungkapan lain untuk membedakan tindakan menurut hukum dan diskresi adalah rechtmatigheid dan doelmatigheid. Tindakan menurut atau berdasarkan hukum hanya dapat dilakukan kalau ada dasar hukum (legality, legaliteitsbeginsel). Tidak demikian dengan diskresi. Dalam diskresi yang dikedepankan adalah manfaat atau tujuan. Pemahaman-pemahaman seperti ini tidak tepat. Bukan itu kandungan Freis Ermessen, beleidsvrijheid, doelmatigheid yang menjadi dasar diskresi. Paling tidak, ada tiga landasan diskresi yang benar.

Pertama; pembuat diskresi harus mempunyai wewenang menurut hukum. Tanpa wewenang, suatu diskresi adalah tindakan sewenang-wenang (arbitrary, willekeur).

Kedua; tujuan diskresi tidak boleh bertentangan dengan hukum (legal purposeful).

Ketiga; kebebasan dalam diskresi adalah kebebasan memilih (freedom of choice) berdasarkan masalah yang dihadapi yang berada dalam lingkungan landasan pertama dan kedua.

Memperhatikan landasan di atas, maka sesungguhnya unsur legality dalam diskresi sama sekali tidak boleh diabaikan. Kebebasan (freedom of choice) ada pada pilihan agar mencapai manfaat sebesar-besarnya tanpa bertentangan dengan hukum.

Meskipun ada rambu-rambu, kebebasan dapat terkena penyakit nikmat kekuasaan (Montesquieu) atau ungkapan Acton yang menyatakan: power tends to corrupt, absolute power corrupt absolutely. Karena itu dikatakan, diskresi diibaratkan seperti berjalan pada lereng yang licin (slippery slope). Diskresi dapat bahkan mudah digunakan sebagai instrumen penyalahgunaan kekuasaan atau bertindak sewenang-wenang.

Ada kemungkinan instrumen-instrumen hukum yang dipakai sebagai landasan, mengandung muatan melampaui wewenang (deternement de pouvoir), bahkan sebagai instrumen menyalahgunakan wewenang (arbitrary, willekeur). Demikian pula manfaat yang akan diraih sama sekali tidak berkaitan dengan tujuan yang dibenarkan oleh hukum.

Berdasarkan kemungkinan di atas, suatu kebijakan yang secara nyata bertentangan dengan landasan-landasan yang benar, tidak cukup diselesaikan dengan instrumen hukum administrasi sebagai induk hukum kebijakan, melainkan dapat dikuatkan dengan cara-cara lain, seperti penguatan kepidanaan. Namun demikian, penguatan secara kepidanaan harus dilakukan dengan hati-hati.

Memperhatikan kegagalan atau ketidakmampuan pemidanaan sebagai instrumen hukum, telah menimbulkan (melahirkan) pandangan untuk menemukan instrumen-instrumen lain yang lebih efektif menegakkan atau mempertahankan hukum. Politik kriminal tidak saja membatasi perbuatan yang dapat dipidana (stratbaar), tetapi juga mencakup upaya dekriminalisasi sebagai lawan kriminalisasi. Harus diketemukan cara penyelesaian hukum yang lebih efektif, efisien memecahkan perbuatan yang dapat dipidana, seperti restorative justice. Restorative justice telah dipergunakan sebagai cara menerobos ketidak berdayaan penegakkan hukum secara kepidanaan. Bukan justru sebaliknya, memperluas perbuatan yang dapat dipidana. Dengan perkataan lain, bukanlah politik kriminalisasi yang dikedepankan, melainkan dekriminalisasi.

D. TINDAK PIDANA KORUPSI

Selama sepuluh tahun terakhir (sejak reformasi), ada dua jenis perbuatan pidana yang menjadi pembicaraan luas di masyarakat. Pertama; perbuatan pidana yang disebut pelanggaran HAM berat (gross violation of human rights) terhadap penduduk atau orang sipil. Di Indonesia hal ini menyangkut pembunuhan secara keji, pelenyapan atau menghilangkan orang, penganiayaan berat, perkosaan. Kedua; perbuatan pidana korupsi.

Untuk yang pertama sudah mereda. Khusus mengenai Timor-Timor, tidak ada lagi kasus yang dimajukan ke pengadilan. Setelah itu telah ada berbagai pengertian politik terutama antara pemerintah Republik Indonesia dan pemerintah Timor-Timor. Masih ada yang sekali-sekali dituntut oleh sekelompok orang yaitu pelanggaran HAM berat di Aceh, meskipun tampaknya telah mereda, termasuk dari kalangan Aceh sendiri. Pada saat ini yang tetap membara adalah tindak pidana korupsi. Selain diperkirakan korupsi makin meluas, juga ada anggapan, pemerintah atau negara telah gagal memberantas korupsi. Seringkali ditonjolkan hasil pengamatan asing yang mengutarakan tingkat korupsi di Indonesia tertinggi di dunia. Hati kecil saya sering bertanya. Apakah benar korupsi di Indonesia lebih buruk dari negara otoriter yang tidak mengenal badan peradilan yang bebas, tidak ada kontrol. Pemerintahan semata-mata dijalankan oleh kehendak seorang diktator atau rezim otoriter yang sama sekali tidak dapat diawasi. Apakah pengungkapan tersebut konsekuensi keterbukaan yang memungkinkan semua orang tahu atau mendengar jarum yang jatuh di jerami, atau keberhasilan penegak hukum mengungkap aneka raam korupsi? Survei-survei itu hanya memberikan hasil (out put). Alangkah baiknya diketahui apakah responden terdiri dari yang mengalami atau hanya dari cerita orang. Akan baik pula kalau kita mendapat data macam-macam korupsi, jumlah masing-masing korupsi. Jangan-jangan jumlah itu hanya menyamaratakan semua yang disebut korupsi. Ada baiknya kita melakukan survei sendiri, tidak selalu kagum dengan hasil kerja kaum asing. Terlepas dari berbagai sinyalemen di atas, ada pertanyaan awal yang semestinya dijawab atau sekurang-kurangnya memerlukan perhatian, yaitu:

Pertama; apakah cukup membatasi upaya pemberantasan korupsi semata-mata sebagai fenomena hukum? Apakah tidak ada fenomena yang lebih luas yang menjadi sumber korupsi baik politik, ekonomi, sosial, maupun budaya? Apakah misalnya, aturan-aturan di bidang politik, susunan politik, mekanisme, dan tingkah laku politik tidak mengandung muatan yang dapat merangsang korupsi? Apakah tahanan birokrasi dan penyelenggaraan pemerintahan tidak menjadi tempat bersemayam yang memberi peluang atau kemudahan melakukan korupsi? Demikian pula tatanan sosial dan budaya yang hidup atau dihidupkan di tengah-tengah masyarakat. Selama faktor-faktor yang yang disebutkan di atas memberi peluang korupsi, maka usaha-usaha hukum tidak akan pernah memadai. Sudah waktunya, kita meninjau persoalan korupsi secara lebih integral. Mungkin tidak begitu adil, meninjau korupsi semata-mata sebagai persoalan hukum dan hanya tanggung jawab penegak hukum. Kalau dipastikan ada ekskalasi korupsi, perlu diperiksa faktor-faktor di luar hukum (faktor politik, ekonomi, pemerintahan, sosial, dan lain-lain) terutama yang berkaitan dengan peluang korupsi. Mempersempit peluang tidak semata dengan memperketat pengawasan dan penindakan, tetapi mendorong untuk takut dan tidak mau korupsi. Salah satu faktor adalah kesejahteraan, rasa sepenanggungan baik dalam semua lingkungan kerja maupun antarpimpinan dan yang dipimpinan. Tidak kalah penting menimbulkan ”dignity” dan ”kepribadian” luhur (dahulu disebut character building).

Kedua; agar lebih objektif, perlu pula ditimbang hasil-hasil yang sudah dicapai penegak hukum yang tidak semata-mata menunjukkan jumlah tetapi kemauan untuk memberantas korupsi. Dilihat dari jumlah, proses peradilan pemberantasan korupsi yang bersumber dari KPK jauh lebih kecil dibandingkan yang bersumber dari kejaksaan dan/atau kepolisian. Walaupun demikian, pendapat-pendapat yang terekam menunjukkan penghargaan bahkan kepercayaan tanpa reserve kepada KPK. Tampaknya bukan hasil yang menjadi ukuran, tetapi kemauannya. Kalau diukur dari jumlah perkara dan putusan yang dihasilkan, semestinya kejaksaan menempati urutan kesatu. Terlepas dari urutan-urutan tersebut, sangat tidak proporsional kalau menampikkan upaya dan hasil yang dijalankan penegak hukum dalam memberantas korupsi. Apabila ternyata jumlah korupsi masih banyak atau makin banyak, perlu pula ada survey tempat komulasi korupsi. Kalau ternyata ada di lingkungan pemerintahan (administrasi negara) di pusat atau di daerah, semestinya ada suatu kebijakan dan program khusus di luar upaya menindak melalui proses peradilan. Bagaimanapun juga kapasitas kepolisian, kejaksaan dan peradilan terbatas, sehingga perlu ditopang dengan upaya lain. Hindari cara-cara ad hoc seperti satgas, karena hanya partikal dan jangkauan wewenang juga terbatas.

E. ASPEK-ASPEK HUKUM BANK CENTURY

Catatan ini tidak akan membicarakan kasus hukum Bank Century. Sebagai kuasa hukum, persoalan hukum Bank Century ada yang sudah diputus hakim (meskipun belum memiliki kekuatan hukum tetap atau inkracht van gewijsde), ada yang masih dalam pemeriksaan berbagai instansi (Kejaksaan, KPK, dan DPR). Selain itu juga ada bermacam-macam kasus yaitu kasus internal (pembobolan uang oleh pengelola Bank Century sendiri). Kasus yang berkaitan dengan bail out. Yang disebut terakhir (bail out) paling ramai dibicarakan di dalam dan di luar DPR, oleh ahli dan bukan ahli, oleh pengamat atau sekadar peminat.

Menurut etika, suatu masalah hukum yang sedang diperiksa penegak hukum tidak semestinya menjadi bahan diskusi atau perdebatan atau komentar publik, lebih-lebih apabila kasus tersebut sedang diperiksa di pengadilan. Mengapa?

Komentator atau berbagai diskusi tersebut dapat dikategorikan sebagai suatu bentuk intervensi bahkan tekanan terhadap pemeriksa atau hakim yang dapat mempengaruhi independensi, fairness, dan impartiality. Kalaupun tidak sampai mempengaruhi independensi, fairness, dan impartiality, sekurang-kurangnya dapat menimbulkan bias, kesulitan memperoleh bukti yang cukup. Dalam praktik, tidak jarang pelaku kejahatan berusaha memancing pendapat umum untuk menyesatkan pemeriksaan dan pembuktian.

Apabila ditinjau semata-mata sebagai persoalan hukum, masalah Bank Century dapat dibedakan antara:

Pertama; perbuatan-perbuatan yang dilakukan oleh pengelola yang menimbulkan kerugian pada Bank Century (sebagai korporasi) dan nasabah atau pengguna jasa Bank Century pada umumnya. Secara hukum, perbuatan-perbuatan pengelola dapat ditinjau sebagai pelanggaran terhadap ketentuan-ketentuan perbankan dan/atau ketentuan pidana umum atau korupsi.

Kedua: perbuatan atau tindakan yang dilakukan oleh Bank Indonesia dan pemerintah untuk memberikan dana talangan (bail out) kepada Bank Century. Secara hukum perbuatan atau tindakan tersebut dapat ditinjau dari beberapa segi.

1. Sebagai perbuatan atau kebijakan atau diskresi yang bersumber dari prinsip kebebasan bertindak atau lazim disebut discretionary power, atau Freis Ermessen, atau beleidsvrijheid.

Perbuatan diskresi atau kebijakan berada dalam ranah hukum administrasi negara. Karena itu semestinya, analisis hukum dan perbuatan atau tindakan BI dan pemerintah menetapkan dan mengeluarkan dana talangan (bail out) dan pengambilalihan Bank Century, harus dikaji dari hukum administrasi.

Suatu diskresi dapat dibenarkan kalau dipenuhi beberapa syarat:

Pertama; pengambil keputusan berwenang menurut hukum.

Kedua; tujuan melakukan tindakan (keputusan) sesuai dengan hukum (legal purposeful).

Ketiga; pilihan-pilihan melakukan tindakan dilakukan dengan hati-hati (carefulness, zorgvuldigheid, fair, tidak melampaui wewenang (non deternement de pouvoir), dapat dipertanggungjawabkan, reasonable, dan lain-lain. Pertimbangan lain yang secara keseluruhan dalam rangka pelaksanaan asas penyelenggaraan pemerintahan yang baik (the prinsiples of good administration atau beginselen van behoorlijk bestuur).

Sekadar elaborasi faktor kewenangan hukum. Tidaklah cukup kalau telah ada suatu ketentuan yang memberikan wewenang (formal), melainkan harus pula dikaji unsur substantif (materiil). Ada kemungkinan secara formal telah ada dasar hukum, tetapi secara substantif, peraturan sekadar sebagai instrumen legal penyalahgunaan kekuasaan atau suatu tindakan sewenang-wenang. Demikian pula unsur kehatian-hatian. Tidaklah cukup kalau telah melibatkan orang banyak (yang dapat bertindak sebagai suatu konspirasi), melainkan pula diperhatikan isi pertimbangan, waktu pengambil keputusan, dan lain-lain.

Meskipun pada dasarnya, kesalahan atau kekeliruan tindakan administrasi – termasuk kesalahan kebijakan – semestinya diselesaikan menurut asas dan kaidah hukum administrasi, namun dalam keadaan tertentu, dapat atau mungkin menimbulkan pertanggungjawaban di bidang hukum lain yaitu hukum keperdataan dan hukum kepidanaan.

Baik pendekatan di DPR (terutama oleh pihak yang pro bail out) maupun pemerintah acap kali dilontarkan keterangan: ”kebijakan atau kebijaksanaan bail out dan berbagai turutannya ada dasar hukum”. Sepanjang yang selama ini diajarkan para prodesor atau dosen kepada mahasiswa, kalau kebijakan itu dalam arti beleid atau discretionary, maka bukan hukum yang menjadi dasar bertindak, tetapi atas dasar kebebasan bertindak (beleidsvrijheid). Kebebasan bertindak dapat bersumber dari hukum atau suatu yang secara inheren melekat pada pejabat administrasi negara. Tetapi, kalau disebut bersumber dari hukum bukan dalam arti hukum melekatkan suatu wewenang tetapi membiarkan administrasi negara menentukan sendiri pilihan. Tidak dilarang tetapi tidak pula diharuskan. Kalau ada perintah undang-undang, bukan lagi kebijakan tetapi bersifat hukum (rechmatigheid). Mengapa ada kebijakan? Justru karena hukum tidak memberi arahan atau hukum tidak lagi dapat menjangkau suatu persoalan yang harus diselesaikan (dipecahkan). Dalam doktrin hukum administrasi Belanda, beleid disandingkan dengan manfaat (doelmatigheid) bukan dengan hukum (rechmatigheid). Tetapi manfaat itu sendiri tidak boleh bertentangan dengan hukum.

2. Tindakan administrasi – termasuk tindakan kebijakan – yang merugikan pihak lain – dapat menjadi suatu tindakan administrasi yang melawan hukum yang lazim disebut perbuatan melawan hukum oleh penguasa (onrechmatig overheidsdaad).

Suatu tindakan melawan hukum harus memenuhi unsur-unsur yang diatur dalam undang-undang, seperti BW Pasal 1396. Selain unsur-unsur bertentangan dengan hukum (tidak berwenang atau melampaui wewenang), atau karena tindakan ditetapkan secara sewenang-wenang, atau unreasonable, harus pula dibuktikan kerugian materiil akibat tindakan administrasi (tindakan kebijakan) tersebut.

3. Tindakan administrasi – termasuk tindakan kebijakan – dapat memenuhi unsur pidana apabila dengan sengaja (by intention, opzet) dilakukan dengan penyalahgunaan wewenang sehingga memiliki unsur pidana tertentu, misalnya korupsi. Suatu tindakan administrasi dapat menjadi tindakan pidana apabila dilakukan dengan sengaja (by intention), melawan hukum, ada kesalahan yang dapat dipertanggungjawabkan (schuld), dan termasuk perbuatan yang dapat dipidana (strafbaar). Untuk perkara korupsi, harus dibuktikan ada kerugian keuangan negara. Berdasarkan UU Keuangan Negara, pengertian keuangan negara sangat luas, mencakup setiap uang yang berada dalam kekuasaan dan kepengurusan negara atau pemerintah. Pengertian ini mengakibatkan, uang sewa yang dikonsinyasikan di (melalui) pengadilan untuk diterima yang menyewakan, adalah uang negara. Pengertian ini menimbulkan persoalan misalnya: ”apakah bail out untuk Bank Century yang berasal dari tabungan pihak ketiga termasuk uang negara?” Sepanjang dipertalikan dengan UU Keuangan Negara, akan termasuk uang negara. Hal ini akan tergantung dari sifat keikutsertakan pemerintah dalam mengelola keuangan tersebut. Apakah sekadar konsinyasi (titipan) atau suatu penguasaan? Baik menurut contoh uang sewa yang dititipkan ke pengadilan maupun sumber dana bail out untuk Bank Century, menunjukkan pengertian uang negara bersifat vagueness (tidak jelas, tidak definitif) dan overy broad atau over breath (berlebihan), sehingga dapat menjadi semacam rubberly law, dan mudah sekali disalahgunakan. Pengertian semacam itu tidak memenuhi syarat sebagai suatu kaidah yang harus definitif. Di sejumlah negara rumusan yang tidak jelas atau berlebihan akan dinyatakan batal demi hukum (null and void, van rechtswege nietig). Pada saat ini, aspek kepidanaan Bank Century sedang ditangani KPK (yang berkaitan dengan bail out), dan oleh kejaksaan (mengenai pidana dalam lingkungan Bank Century).

4. Tindakan administrasi – termasuk tindakan kebijakan yang menimbulkan konsekuensi ketatanegaraan. Antara tahun 1972-1974, Amerika Serikat, bahkan dunia internasional dihebohkan oleh ”Kasus Watergate” yang dilakukan pembantu-pembantu Presiden Nixon, bahkan ada dugaan kuat, presiden bukan sekedar mengetahui, tetapi menopang tindakan tersebut.

Tindakan para pembantu Presiden Nixon secara original adalah tindakan pidana, yaitu:

1. Memasuki secara paksa dan tanpa wewenang gedung Partai Demokrat (Democratic National Campaign) yang terletak di Watergate, Washington DC.
2. Melakukan pencurian barang-barang tertentu yang ada dalam kantor DNC.
3. Memasang alat penyadap (bug) untuk menyadap pembicaraan telepon Ketua DNC (Larry O’Brien).

Tindakan ini mengakibatkan 20 orang pembantu Presiden Nixon dijatuhi pidana, dan Presiden Nixon terpaksa mengundurkan diri meletakkan jabatan (9-8-1974).

Presiden Nixon mengundurkan diri karena kongres akan melakukan (ancaman melakukan) impeachment. Meskipun impeachment perdefinisi adalah suatu jenis criminal proceding, tetapi ada dalam ranah hukum tata negara, karena menyangkut hubungan antarlembaga negara dan pertanggungjawaban presiden dan wakil presiden yang ditentukan UUD. Karena itu, impeachment dapat disebut juga sebagai constitutional trial, dan karena dilakukan lembaga-lembaga politik (kecuali Mahkamah Konstitusi), meskipun dasarnya pelanggaran hukum, dalam kenyataan tidak lepas dari pertimbangan politik dan pertimbangan kekuatan politik, impeachment lazim juga dipandang sebagai political trial dengan segala implikasi politik. Dalam Black’s Law Dictionary disebut quasi political court. Sesuatu yang tidak mudah. Dalam sejarah panjang Amerika Serikat baru dua kali ada impeachment terhadap presiden (Andrew Johnson, dan Clinton), dan dua-duanya gagal.

Mengenai Bank Century, pemeriksaan yang bersifat hukum ketatanegaraan sedang dilakukan dengan menggunakan hak angket DPR (Panitia Angket).[5]

Hak angket ini tidak hanya bernuansa politik, melainkan juga bernuansa hukum, karena itu ada kewajiban-kewajiban hukum tertentu, misalnya kewajiban memenuhi panggilan. Bagi yang lalai dapat dipanggil melalui kejaksaan secara paksa dan ancaman pidana (semacam subpoena di Amerika Serikat). Tetapi angket tidak mempunyai wewenang menyelesaikan secara hukum. Kesimpulan angket hanya berupa rekomendasi sesuai temuan.

1. Kepada Kejaksaan atau Kepolisan atau KPK, apabila temuan menunjukkan dengan bukti-bukti yang cukup kalau telah terjadi tindak pidana.

Kepolisian, Kejaksaan, dan KPK tidak pula dapat serta merta menggunakan hasil Panitia Angket. Untuk memulai penyelidikan harus ada sangka beralasan atau probable cause hasil pelacakan Kepolisian, Kejaksaan, dan KPK sendiri. Penyidikan hanya dapat dilakukan atas hasil penyelidikan yaitu apabila ada bukti-bukti awal (begin van bewijst) yang memadai.

1. Kepada DPR, kalau temuan menghendaki perubahan, penggantian, atau pembentukan undang-undang baru.
2. Kepada pemerintah, apabila temuan berkaitan dengan kebijakan pemerintah atau menyangkut peraturan-peraturan administrasi negara.

Sebelum mengakhiri catatan ini, ada persoalan hukum yang spesifik menyangkut Bank Century.

1. Perubahan peraturan BI, sehingga Bank Century berhak mendapat bantuan dana dari Pemerintah c.q SPS untuk menjamin kecukupan CAR.
2. Pembuatan Perpu, sehingga Bank Century dapat dibantu.
3. DPR tidak mengesahkan Perpu tetapi juga tidak secara expressis verbis menolak Perpu, sehingga ada pendapat Perpu masih berlaku.
4. Apakah secara hukum Bank Century layak mendapat bantuan, mengingat ketidakcukupan dana akibat pemakaian sendiri (diambil sendiri) oleh pengelola?[6]

[1] Penegakan hukum konstitusi (hokum ketatanegaraan) dapat dilakukan oleh atau melalui badan-badan politik seperti pemakzulan presiden dan/atau wakil presiden melalui proses DPR sampai MPR atau oleh badan peradilan yaitu Mahkamah Konstitusi yang menguji undang-undang terhadap UUD, menyelesaikan sengketa wewenang antarlembaga Negara. Mahkamah agung menguji peraturan perundang-undangan tingkatan di bawah undang-undang.

[2] Penegakan hokum administrasi dilakukan oleh atau melalui badan administrasi sendiri yaitu banding administrasi, oleh badan peradilan administrasi semu (quasi administrative court), badan-badan administrasi penegakan hukum (seperti keimigrasian, pemasyarakatan, bea cukai), dan oleh peradilan administrasi (administrative court).

[3] Penegakan hukum keperdataan dilakukan oleh atau melalui peradilan keperdataan (umum dan agama), mediasi, arbitrase, dan lain-lain instrument menyelesaikan sengketa keperdataan di luar pengadilan (out of court settlement).

[4] Penegakan hukum kepidanaan dilakukan oleh atau melalui peradilan pidana (umum dan militer), atau mediasi yang disebut restorative justice.

[5] Tulisan ini dibuat sebelum keputusan DPR mengenai laporan hasil kerja Panitia Angket

[6] Hasil Panitia Angket sama sekali tidak secara spesifik menilai persoalan-persoalan hukum di atas, kecuali hanya menyatakan “bail out” secara hukum bermasalah.

(www.situshukum.com)

About these ads

Tentang saepudin

Anda boleh mempublikasikan kembali tulisan di atas pada website atau blog dengan catatan : 1. Anda harus mencantumkan sumber tulisan dengan link aktif menuju http://saepudinonline.wordpress.com 2. Anda tidak mengubah baik sebagian atau pun keseluruhan tulisan TERMASUK SEMUA LINK YANG ADA DI DALAM ARTIKEL harus tetap ada dan aktif. Mari kita saling menghargai sebuah karya... Terima kasih atas kunjungannya. Mohon beri komentar atau saran untuk menyempurnakan website ini. Salam sukses selalu..
Tulisan ini dipublikasikan di Penegakan Hukum. Tandai permalink.

Berikan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s