Tata Urut Perundang-undangan dan Problem Peraturan Daerah

TATA URUTPERUNDANG-UNDANGAN DAN

PROBLEMAPERATURAN DAERAH[1]

oleh:Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH[2].

PENGANTAR

Salah satu tuntutan aspirasi yangberkembang dalam era reformasi sekarang ini adalah reformasi hukum menujuterwujudnya supremasi sistem hukum di bawah sistem konstitusi yang berfungsisebagai acuan dasar yang efektif dalam proses penyelenggaraan negara dankehidupan nasional sehari-hari. Dalam upaya mewujudkan sistem hukum yangefektif itu, penataan kembali kelembagaan hukum, didukung oleh kualitassumberdaya manusia dan kultur dan kesadaran hukum masyarakat yang terusmeningkat, seiring dengan pembaruan materi hukum yang terstruktur secaraharmonis, dan terus menerus diperbarui sesuai dengan tuntutan perkembangankebutuhan.

Dalam upaya pembaruan hukumtersebut, penataan kembali susunan hirarkis peraturan perundang-undangantersebut bersifat niscaya, mengingat susunan hirarkis peraturanperundang-undangan Republik Indonesia dewasa ini dirasakan tidak sesuai lagidengan perkembangan kebutuhan dewasa ini. Di samping itu, era Orde Baru yangsemula berusaha memurnikan kembali falsafah Pancasila dan pelaksanaan UUD 1945dengan menata kembali sumber tertib hukum dan tata-urut peraturanperundang-undangan, dalam prakteknya selama 32 tahun belum berhasil membangunsusunan perundang-undangan yang dapat dijadikan acuan bagi upaya memantapkansistem perundang-undangan di masa depan. Lebih-lebih dalam prakteknya, masihbanyak produk peraturan yang tumpang tindih dan tidak mengikuti sistem yangbaku, termasuk dalam soal nomenklatur yang digunakan oleh tiap-tiap kementeriandan badan-badan pemerintahan seingkat Menteri. Sebagai contoh, produk hukumyang dikeluarkan Bank Indonesia yang dimaksud untuk memberikan aturan terhadapdunia perbankan menggunakan istilah Surat Edaran yang tidak dikenal dalamsistem peraturan perundang-undangan yang berlaku. Beberapa kementerianmengeluarkan peraturan di bidangnya dengan menggunakan sebutan KeputusanMenteri, dan beberapa lainnya menggunakan istilah Peraturan Menteri. KeputusanPresiden yang bersifat mengatur dengan Keputusan Presiden yang bersifatpenetapan administratif biasa tidak dibedakan, kecuali dalam kode nomernyasaja, sehingga tidak jelas kedudukan masing-masing sebagai salah satu bentukperaturan perundang-undangan yang bersifat mengatur.

Sementara itu, setelah lebih dari 50tahun Indonesia merdeka, sangat dirasakan adanya kebutuhan untuk mengadakanperubahan terhadap pasal-pasal dalam UUD 1945 yang tidak relevan lagi denganperkembangan zaman. Namun, timbul persoalan apabila perubahan UUD ituditetapkan dalam produk hukum berupa Ketetapan MPR, sementara dalam tata urutperundang-undangan ditentukan bahwa Ketetapan MPR itu lebih rendah kedudukannyadaripada UUD. Bagaimana mungkin perubahan terhadap konstitusi dituangkan dalamperaturan yang derajatnya lebih rendah. Oleh karena itu, perlu diperkenalkanbentuk hukum yang sama sekali belum dikenal dalam sistem peraturanperundang-undangan Indonesia selama ini, yaitu bentuk Perubahan UUD. Ditambahlagi dengan munculnya kebutuhan untuk mewadahi perkembangan otonomi daerah dimasa depan yang dapat mendorong tumbuh dan berkembangnya dinamika hukum adat didesa-desa yang cenderung diabaikan atau malah sebaliknya dikesampingkan dalamsetiap upaya pembangunan hukum selama lebih dari 50 tahun terakhir. Dalamrangka desentralisasi dan otonomi daerah itu, mulai diperkenalkan adanyaperangkat Peraturan Desa yang harus pula dimasukkan ke dalam sistem dan tataurut peraturan perundang-undangan yang baru. Dengan perkataan lain, banyakalasan yang mendorong sehingga Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 yang menjadiacuan dalam mengembangkan susunan peraturan perundang-undangan RepublikIndonesia selama lebih dari 30 tahun terakhir, harus dikaji ulang dandisempurnakan untuk kepentingan masa depan hukum dan sistem hukum nasional.

Sebelum membahas lebih rincimasalah-masalah dan usul-usul penyempurnaan mengenai sumber tertib hukum dansistem serta tata urut peraturan Republik Indonesia di masa depan, perludiperjelas dulu pengertian kita mengenai sumber tertib hukum, dan mengenaibentuk-bentuk serta tata urut peraturan yang kita gunakan dalam tulisan ini.Pengertian tentang sumber tertib hukum memuat pengertian yang lebih luas, yaitutidak hanya mencakup aneka putusan legislatif dan eksekutif yang dapatdijadikan sumber hukum, tetapi mencakup pula putusan-putusan pengadilan dalamlingkungan kekuasaan judikatif. Sedangkan bentuk-bentuk dan tata-urut peraturanhanya mencakup putusan-putusan cabang kekuasaan legislatif dan eksekutif yangisinya dapat bersifat mengatur (regeling), dan karena itu disebut dengan‘per-ATUR-an’. Akan tetapi, pengertian peraturan itu dalam arti luas dapat pulamencakup putusan-putusan yang bersifat administratif yang meskipun tidakbersifat mengatur, tetapi dapat dijadikan dasar bagi upaya mengatur kebijakanyang lebih teknis. Karena itu, dalam tulisan ini, peraturan dalam arti sempitdan luas itu digunakan secara silih berganti.

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN PASCA KEMERDEKAAN

Di zaman Hindia Belanda, bentuk-bentuk peraturan yangdikenal meliputi 5 tingkatan, yaitu: (I) Undang-Undang Dasar Kerajaan Belanda,(ii) Undang-Undang Belanda atau ‘wet’,(iii) Ordonantie yaitu peraturan yang ditetapkan oleh Gubernur Jenderal HindiaBelanda bersama-sama dengan Dewan Rakyat (Volksraad)di Jakarta sesuai Titah Ratu Kerajaan Belanda di Den Haag, (iv) Regerings Verordening atau RV, yaitu Peraturan Pemerintah yangditetapkan oleh Gubernur Jenderal untuk melaksanakan Undang-Undang atau ‘wet’, dan (v) Peraturan daerahswatantra ataupun daerah swapraja[3].Setelah Indonesia merdeka mulai diperkenalkan bentuk-bentuk peraturan baru,tetapi dalam prakteknya belum teratur karena suasana belum memungkinkan untukmenertibkan bentuk-bentuk peraturan yang dibuat. Di masa-masa awal kemerdekaan,kadang-kadang nota-nota dinas, maklumat, surat-surat edaran dan lain sebagainyadiperlakukan sebagai peraturan yang seakan mengikat secara hukum. Bahkan, WakilPresiden mengeluarkan Maklumat yang sangat terkenal yang isinya membatasi tugasdan fungsi Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang ketika itu sangatberperan sebagai lembaga legislatif, tetapi maklumat itu dibuat tanpa nomor,sehingga dikenal kemudian sebagai Maklumat No.x tertanggal 16 Oktober 1945.

Bentuk peraturan perundang-undangan yang dikenal dalamUUD 1945 adalah Undang-Undang, Peraturan Pemerintah sebagai PenggantiUndang-Undang, dan Peraturan Pemerintah. Dalam penjelasan juga disebutkan bahwaUUD adalah bentuk konstitusi yang tertulis. Di samping yang tertulis itu masihada pengertian konstitusi yang tidak tertulis yang hidup dalam kesadaran hukummasyarakat. Dalam Konstitusi RIS yang berlaku mulai tanggal 27 Desember 1949,bentuk-bentuk peraturan yang tegas disebut adalah Undang-Undang Federal,Undang-Undang Darurat, dan Peraturan Pemerintah. Disini, pengertian Konstitusidiidentikkan dengan pengertian UUD. Sedangkan dalam UUDS yang berlaku mulaitanggal 17 Agustus 1950, penyebutannya berubah lagi menjadi Undang-Undang,Undang-Undang Darurat, dan Peraturan pemerintah. Dengan perkataan lain, dalamketiga konstitusi ini, kita mengenal adanya Undang-Undang Dasar, Undang-Undangatau Undang-Undang Federal, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang(Perpu) atau Undang-Undang Darurat, dan Peraturan Pemerintah.

Penyebutan hanya 3 atau 4 bentukperaturan (termasuk UUD) tersebut dalam Undang-Undang Dasar bersifat enunsiatifdalam arti tidak menutup kemungkinan untuk mengatur bentuk-bentuk lain yanglebih rinci sesuai dengan kebutuhan. Karena itu, setelah periode kembali ke UUD1945, maka berdasarkan Surat Presiden No.2262/HK/1959 tertanggal 20 Agustus1959 yang ditujukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong, dinyatakanbahwa di samping bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan tersebut di atas,dipandang perlu dikeluarkan bentuk-bentuk peraturan yang lain, yaitu:

  1. 1. Penetapan Presiden untuk melaksanakan DekritPresiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang tanggal 5 Juli 1959 tentang KembaliKepada UUD 1945.
  2. 2. Peraturan Presiden, yaitu peraturan yang dikeluarkanuntuk melaksanakan penetapan Presiden, ataupun peraturan yang dikeluarkanberdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.
  3. 3. Peraturan Pemerintah, yaitu untuk melaksanakanPeraturan Presiden, sehingga berbeda pengertiannya dengan Peraturan Pemerintahyang dimaksudkan dalam Pasal 5 ayat (2) UUD 1945.
  4. 4. Keputusan Presiden yang dimaksudkan untuk melakukanatau meresmikan pengangkatan-pengangkatan.
  5. 5. Peraturan Menteri dan Keputusan Menteri yang dibuatoleh kementerian-kementerian negara atau Departemen-Departemen pemerintahan,masing-masing untuk mengatur sesuatu hal dan untuk melakukan atau meresmikanpengangkatan-pengangkatan.

Dalam susunan tersebut di atas,jelas terdapat kekacauan antara satu bentuk dengan bentuk peraturan yang lain.Bahkan, dalam praktek, bentuk yang paling banyak dikeluarkan adalah Penetapan Presidendan Peraturan Presiden yang menimbulkan ekses dimana-mana. Kadang-kadang banyakmateri yang seharusnya diatur dalam UU, justru diatur dengan Penetapan Presidenataupun Peraturan Presiden. Yang lebih gawat lagi adalah banyak di antarapenetapan dan peraturan itu yang jelas-jelas menyimpang isinya dari amanat UUD1945. Namun demikian, satu hal yang perlu dicatat disini adalah bahwa antarapenetapan yang bersifat administratif berupa pengangkatan-pengangkatan yangberisi putusan-putusan yang bersifat ‘beschikking’ jelas dibedakan dari putusanyang berbentuk mengatur (regeling). Istilah Keputusan Presiden ataupunKeputusan Menteri secara khusus dikaitkan dengan jenis putusan yang bersifatadministraftif.

Dalam rangka penataan kembalibentuk-bentuk peraturan perundang-undangan tersebut dengan maksud mengadakanpemurnian terhadap pelaksanaan UUD 1945, maka pada tahun 1966 dikeluarkanKetetapan MPRS No.XIX/MPRS/1966 tentang Peninjauan Kembali Produk-ProdukLegislatif Negara di Luar Produk Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara yangTidak Sesuai dengan UUD 1945. Ketetapan MPRS tersebut menugaskan Pemerintahuntuk bersama-sama dengan DPR melaksanakan peninjauan kembali produk-produklegislatif, baik yang berbentuk Penetapan Presiden, Peraturan Presiden, Undang-Undang,ataupun Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang. Untuk memberikanpedoman bagi terwujudnya kepastian hukum dan keserasian hukum serta kesatuantafsir dan pengertian mengenai Pancasila dan pelaksanaan UUD 1945 serta untukmengakhiri ekses-ekses dan penyimpangan-penyimpangan tersebut di atas,ditetapkan pula sumber tertib hukum dan tata urut peraturan perundanganRepublik Indonesia dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966, yaitu tentangMemorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata UrutPerundangan Republik Indonesia.

Dalam Ketetapan No.XX/MPRS/1966tersebut, ditentukan bentuk peraturan dengan tata urut sebagai berikut:

  1. 1. Undang-Undang Dasar.
  2. 2. Ketetapan MPR.
  3. 3. Undang-Undang/Perpu.
  4. 4. Peraturan Pemerintah.
  5. 5. Keputusan Presiden.
  6. 6. Peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya sepertiPeraturan Menteri, Instruksi Menteri, dan lain-lain.

Dalam praktek, tata urut danpenamaan bentuk-bentuk peraturan sebagaimana diatur dalam Ketetapan tersebut,tidak sepenuhnya diikuti. Sebagai contoh di beberapa kementerian, digunakanistilah Peraturan Menteri, tetapi di beberapa kementerian lainnya digunakanistilah Keputusan Menteri, padahal isinya jelas-jelas memuat materi-materi yangmengatur kepentingan publik seperti di lingkungan Departemen Pendidikan danKebudayaan mengatur mengenai penyelenggaraan pendidikan nasional, dansebagainya. Di samping itu, untuk mengatur secara bersama berkenaan denganmateri-materi yang bersifat lintas departemen berkembang pula kebiasaanmenerbitkan Keputusan Bersama antar Menteri. Padahal, bentuk Keputusan Bersamaitu jelas tidak ada dasar hukumnya.

Di pihak lain, berkembang pulakebutuhan di lingkungan instansi yang dipimpin oleh pejabat tinggi yang bukanberkedudukan sebagai Menteri untuk mengatur kepentingan publik yangbersangkut-paut dengan bidangnya, seperti misalnya Gubernur Bank Indonesiaperlu membuat aturan-aturan berkenaan dengan dunia perbankan. Selama ini,dikembangkan kebiasaan untuk menerbitkan peraturan dalam bentuk Surat EdaranGubernur Bank Indonesia yang juga jelas-jelas tidak mempunyai dasar hukum samasekali. Keganjilan-keganjilan yang sama juga terjadi dalam keputusan-keputusanyang dibuat oleh Presiden dalam bentuk Keputusan Presiden (Keppres). Sepertitercermin dalam pendapat Hamid S. Attamimi yang pernah lama bertugas sebagaiWakil Sekretaris Kabinet selama masa Orde Baru[4],Keputusan Presiden itu banyak yang berisi materi pengaturan yang bersifatmandiri dalam arti tidak dimaksudkan untuk melaksanakan ketentuanUndang-Undang. Kebiasaan seperti ini didukung pula oleh kenyataan, karenaberdasarkan UUD 1945 sebelum diadakan amandemen melalui Perubahan Pertama UUD,Presiden memang memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Dengan perkataanlain, Presiden itu selain sebagai eksekutif juga mempunyai kedudukan sebagailegislatif.

Di samping itu, materi yang diaturdalam Keputusan Presiden itu juga tidak dibedakan secara jelas antara materiyang bersifat mengatur atau regulatif (regeling)dengan materi yang bersifat penetapan administratif biasa (beschikking) seperti misalnya KeputusanPresiden (Keppres) mengenai pengangkatan dan pemberhentian pejabat, Keppresmengenai pembentukan panitia-panitia negara yang bersifat ad-hoc, dansebagainya. Pembedaan antara kedua jenis keputusan itu selama ini hanyadiadakan dalam pemberian nomor kode Keppres, sehingga bagi masyarakat umum,sulit dibedakan mana yang bersifat mengatur (regeling) dan karena itu dapatdisebut sebagai per-ATUR-an, dan mana yang bukan.

Yang juga menjadi persoalan adalahmengenai kedudukan ketetapan MPR yang selama ini sudah banyak sekali jumlahnya.Apakah Ketetapan MPR itu termasuk peraturan atau bukan, karena isinyakadang-kadang sama dengan Keputusan Presiden yang hanya bersifat penetapanbiasa. Sebagai contoh, Ketetapan MPR tentang pengangkatan Presiden dan WakilPresiden, sifatnya sama dengan Keputusan Presiden yang ditetapkan untukmengangkat atau memberhentikan pejabat sebagaimana disebut di atas. Lebih-lebihlagi, menjelang berlangsungnya Sidang Umum MPR pada bulan Nopember 1999 yanglalu, karena adanya kebutuhan untuk melakukan perubahan terhadap pasal-pasalUUD 1945, timbul polemik mengenai bentuk hukum perubahan UUD itu sendiri. Jikaperubahan itu dituangkan dalam bentuk Ketetapan MPR yang jelas ditentukan bahwakedudukannya berada di bawah UUD, maka akan timbul kekacauan dalam sistematikaberpikir menurut tata urut peraturan yang diatur menurut TAP MPRSNo.XX/MPRS/1966 tersebut. Bagaimana mungkin UUD yang lebih tinggi diubah denganperaturan yang lebih rendah. Karena itu, sebagai jalan keluar, telah disepakatibahwa bentuk hukum perubahan itu dinamakan ‘Perubahan UUD’ sebagai nomenklaturbaru yang tingkatnya sederajat dengan UUD. Karena itu, otomatis, ketentuan TAPMPRS No.XX/1966 tersebut tidak dapat lagi dipertahankan dan perlu segeradiadakan penyempurnaan dalam rangka penataan kembali sumber tertib hukum danbentuk-bentuk serta tata urut peraturan perundang-undangan Republik Indonesiadi masa yang akan datang.

PRODUK LEGISLATIF DAN PRODUKADMINISTRATIF

  1. 1. PergeseranFungsi Parlemen Indonesia dan implikasinya terhadap Kegiatan legislasi

Salah satu perubahan substantif yangtelah dilakukan dalam rangka Perubahan Pertama UUD 1945 pada Sidang Umum MPRbulan Nopember 1999 lalu adalah soal cabang kekuasaan legislatif yang secarategas dipindahkan dari Presiden ke DPR. Dalam Pasal 5 ayat (1) lama, ditegaskanbahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuanDPR. Sedangkan dalam Pasal 5 ayat (1) baru berdasarkan Perubahan Pertamatersebut ditegaskan: “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepadaDewan Perwakilan Rakyat.” Sebaliknya dalam Pasal 20 ayat (1) baru dinyatakan:“Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.”[5]

Memang benar bahwa meskipundikatakan pemegang kekuasaan membentuk UU itu dipindahkan ke DPR, tetapi adajuga yang berpendapat bahwa proses pembuatan UU itu tetap dilakukanbersama-sama antara Presiden dengan DPR. Lagi pula, meskipun UU ditetapkan olehDPR, kekuassan yang mengesahkan menurut ketentuan Perubahan Pertama UUD tetapberada di tangan Presiden. Apakah perbedaan antara kekuasaan yang menetapkandengan kekuasaan yang mengesahkan itu bersifat bertentangan? Menurut saya,tidak ada pertentangan dan tidak ada tumpang tindih di antara kedudukan DPR danPresiden dalam hal ini. Kekuasaan legislatif tetap berada di tangan DPR, namunpengesahan formal produk UU itu dilakukan oleh Presiden. Hal ini justrumenunjukkan adanya perimbangan kekuasaan diantara keduanya, yaitu hak Presidenuntuk memveto suatu UU yang sudah ditetapkan oleh DPR. Untuk menegaskan halinilah maka dalam Perubahan Kedua ketentuan Pasal 20 itu ditambah dengan ayat(5) yang memberikan waktu 30 hari bagi Presiden untuk mengesahkan UU itu. Jikadalam batas waktu itu tidak disahkan, maka RUU tersebut dianggap berlakumenjadi UU. Proses pembuatan UU itu dilakukan bersama-sama dalam arti padatahap pembahasan di DPR, pihak pemerintah sudah terlibat intensif. Akan tetapi,dapat terjadi, bahwa suara partai pemerintah di DPR dikalahkan oleh suara oposisi.Dalam hal ini, maka Presiden dapat menggunakan hak vetonya untuk tidakmengesahkan UU yang sudah disetujui oleh DPR tersebut seperti juga dipraktekkandi Amerika Serikat.

Hanya saja, memang masih perludiatur agar penggunaan hak veto Presiden ini dibatasi. Jangan sampai nanti,setiap UU yang dibuat oleh DPR selalu dapat digagalkan dengan mudah olehPresiden dengan menggunakan hak vetonya. Apabila misalnya parlemen kitabersifat bikameral nantinya disetujui terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat danDewan Perwakilan atau Utusan Daerah, maka dapat saja terjadi bahwa suatuUndang-Undang, setelah disetujui oleh DPR, dimajukan untuk mendapat persetujuanDewan Perwakilan Daerah. Dalam hal demikian ini, maka veto Presiden dapatdinyatakan tidak berlaku, karena Rancangan UU tersebut sudah disetujui oleh dualembaga tinggi negara setingkat Presiden. Tugas administratif Presiden tinggalhanya mengundangkan UU sebagaimana mestinya. Namun dalam sistem parlemenunikameral seperti yang sekarang berlaku, mekanisme pembatasan terhadap hakveto Presiden itu masih harus dikaji lebih lanjut cara membatasinya. Misalnya,dapat saja dipertimbangkan pengaturan sebagai berikut. Jika suatu rancangan UUtelah disetujui oleh lebih dari 2/3 anggota DPR, maka hak veto Presiden tidakdapat diberlakukan. Demi kepentingan hukum, Presiden harus mengsahkan UU itusebagaimana mestinya. Akan tetapi, jika suatu UU itu hanya mendapat persetujuansuara di bawah jumlah 2/3 anggota DPR, maka Presiden dapat diberikan hak untukmenerapkan hak vetonya dengan cara tidak mengesahkan UU tersebut. Dengandemikian, pergeseran kekuasaan membentuk UU dari Presiden ke DPRsungguh-sungguh mencerminkan terjadinya pergeseran terhadap kedudukan DPR yangsecara substantif menjadi lembaga pemegang kekuasaan legislatif. SedangkanPresiden, meskipun tetap diberikan hak inisiatif di bidang legislasi, hal itutetap tidak menempatkan Presiden sebagai pemegang kekuasaan utama di bidangini. Hal ini jelas berbeda dari sistem yang dianut selama ini, dimana antarafungsi legislatif dan eksekutif tidak dipisahkan secara tegas dan malahbersifat tumpang tindih. Perubahan ini sekaligus memastikan pula bahwa UUD 1945dengan sungguh-sungguh menerapkan sistem pemisahan kekuasaan legislatif,eksekutif, dan yudikatif, karena berdasarkan ketentuan yang lamapun kekuasaanjudikatif memang dinyatakan bebas dari pengaruh pemerintah.

Perkembangan pemikiran dan praktek penyelenggaraanfungsi legislatif ini sebenarnya dapat dibahas tersendiri mengingat di berbagainegara di dunia dewasa ini, fungsi legislatif parlemen itu memang cenderungmakin dianggap tidaklah lebih penting dibandingkan dengan fungsi kontrol ataupengawasan politik terhadap pemerintah. Fungsi pembuatan undang-undang itubahkan mulai cenderung dianggap sebagai fungsi teknis dibandingkan denganfungsi pengawasan yang bersifat politis[6].Akan tetapi, rakyat Indonesia sudah menjatuhkan pilihan bahwa di masa depankita akan menganut ajaran pemisahan yang tegas di antara ketiga cabangkekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif. Karena itu, fungsi pembuatanundang-undang itu dipertegas sebagai kekuasaan DPR, bukan lagi kekuasaanPresiden. Masalahnya kemudian yang perlu mendapat perhatian adalah bahwapergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR itu tentunya mengandung implikasiyang mendasar terhadap proses pembentukan peraturan perundang-undangan danterhadap institusi atau pejabat yang berwenang membuat peraturanperundang-undangan itu sendiri.

Dalam sistem yang lama dimanadinyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang denganpersetujuan DPR, maka kekuasaan Presiden dan termasuk para pembantunya sertapara pejabat pemerintahan seperti Direktur Jenderal Departemen sampai pejabatyang lebih rendah juga mempunyai kewenangan untuk mengeluarkan peraturan padatingkat pelaksanaan di bidangnya masing-masing. Peraturan pelaksanaan ini makinrendah tingkatannya makin teknis pula sifatnya. Akan tetapi, dengan adanyapergeseran sebagaimana disebut di atas, sudah seharusnya ditinjau kembalilogika yang memberikan pembenaran terhadap pola pengaturan seperti itu. ParaDirektur Jenderal dan Direktur sebagai pejabat tinggi (eselon I atau eselon II)yang tunduk kepada hukum kepegawai-negerian tidak selayaknya diberikan wewenanguntuk turut membentuk peraturan perundang-undangan dalam pengertian yang baru.Sesuai tingkatannya, instansi dan pejabat yang berhak membuat peraturanharuslah dibatasi hanya lembaga parlemen bersama-sama dengan pejabat yangmemegang kedudukan politik saja, bukan mereka yang memegang kedudukan sebagaipegawai pemerintahan.

Lembaga parlemen yang dimaksudsesuai tingkatannya adalah DPR-Pusat, DPRD propinsi, dan DPRD kabupaten/kota[7]yang merupakan badan-badan perwakilan rakyat. Khusus untuk tingkat desa,meskipun tidak terdapat lembaga parlemen sebagaimana mestinya, dibentuk BadanPerwakilan Desa sebagaimana diatur dalam Pasal 94 juncto Pasal 102, 104, danPasal 105 UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 105 ayat (3)UU ini menyatakan: “Badan Perwakilan Desa bersama dengan Kepala Desa menetapkanPeraturan Desa. Bentuk hukum peraturan-peraturan tersebut, masing-masing adalahUU di tingkat Pusat, Peraturan Daerah propinsi, Peraturan Daerah kabupaten,Perdaturan Daerah kota[8],dan Peraturan Desa, sama-sama merupakan bentuk peraturan yang prosespembentukannya melibatkan peran wakil rakyat dan kepala pemerintahan yangbersangkutan. Untuk melaksanakan peraturan perundangan yang melibatkan peranpara wakil rakyat tersebut, maka kepala pemerintahan yang bersangkutan jugaperlu diberikan wewenang untuk membuat peraturan-peraturan yang bersifatpelaksanaan. Karena itu, selain UU, Presiden juga berwenang mengeluarkanPeraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden (Pouvoir Reglementair). Demikian pula, Gubernur, Bupati, Walikotadan Kepala Desa, selain bersama-sama para wakil rakyat membentuk Perda danPeraturan Desa, juga berwenang mengeluarkan Peraturan Gubernur, PeraturanBupati/Walikota, dan Peraturan Kepala Desa sebagai pelaksanaan terhadapperaturan yang lebih tinggi tersebut. Karena banyaknya kebijakan pemerintahanyang perlu dituangkan dalam bentuk peraturan yang bersifat pelaksanaan terhadapperaturan yang lebih tinggi, maka para Pembantu Presiden, yaitu para Menteriatau Pejabat Tinggi yang menduduki jabatan politis setingkat Menteri sepertiGubernur Bank Indonesia, Jaksa Agung, Kepala Kepolisian, dan Panglima TentaraNasional Indonesia, dapat pula diberikan kewenangan untuk membuat peraturanyang bersifat pelaksanaan tersebut.

Dengan demikian, secara tegas dapatdiatur bahwa semua kebijakan yang bersifat mengatur di bidang yang menjaditugas kementerian tertentu, haruslah dituangkan dalam bentuk Peraturan Menteriatau pejabat setingkat Menteri. Sedangkan Sekretaris Jenderal, DirekturJenderal dan pejabat yang lebih rendah di tiap-tiap kementerian atau DepartemenPemerintahan tidak berwenang mengatur kepentingan publik. Para pejabatadministratif itu pada prinsipnya hanya melaksanakan kebijakan dan peraturanyang ditetapkan oleh Menteri sebagai pemegang tanggungjawab politik di kementerianatau Departemennya. Demikian pula dengan para Kepala Kantor Wilayah Departemendi daerah-daerah tidak diperkenankan membuat peraturan yang mengaturkepentingan publik. Tugas Kepala Kantor Wilayah hanyalah melaksanakan kebijakandan peraturan-peraturan di tingkat Departemennya. Dalam hal diperlukanpengaturan yang bersifat khusus di daerah, maka ketentuan demikian itu harusdituangkan dalam bentuk Peraturan Daerah atau Peraturan Gubernur.

Selain itu, sebagaimana dikemukakanoleh Hamid Attamimi, Keputusan Presiden yang bersifat pengaturan dapat pulabersifat mandiri dalam arti tidak dimaksudkan melaksanakan Undang-Undangataupun mengatur hal-hal yang ditunjuk oleh undang-undang untuk diatur lebiholeh Presiden. Jenis Keputusan Presiden demikian itu disebut Hamid Attamimisebagai Keputusan Presiden yang mendiri. Logika pengaturan yang mandiri olehPresiden ini, meskipun banyak dipersoalkan di kalangan para ahli hukum, tetapidapat saja diterima dalam paradigma pemikiran UUD 1945 yang lama, yaitu karenaPresidenlah yang ditentukan dalam UUD sebagai pemegang kekuasaan utama dalampembentukan undang-undang. Akan tetapi, dalam ketentuan yang baru berdasarkanPerubahan Pertama UUD, maka logika yang mungkin dapat dijadikan pertimbanganpembenar terhadap eksisten Keputusan yang mengatur secara mandiri tersebutdengan sendirinya tidak dapat diterima lagi. Pada prinsipnya, Presiden bukanlagi pemegang kekuasaan utama dalam pembentukan UU. Kalaupun Presiden diberihak untuk mengajukan rancangan undang-undang, hak itu tidak memberikankedudukan kepadanya sebagai pemegang kekuasaan legislatif, melainkan sekedarmemberikan hak kepadanya untuk mengambil inisiatif karena kebutuhan yang sangatdirasakan oleh pihak eksekutif untuk mengatur suatu kebijakan publik yang harusdilayani oleh pemerintah, tetapi pihak DPR sendiri belum siap dengan rancangandari mereka sendiri. Dalam hal ini, Presiden dapat mengambil prakarsa untukmenyusun rancangan undang-undangan tersebut dan kemudian mengajukannya kepadaDPR. Oleh karena tidak boleh ada lagi peraturan-peraturan untuk kepentinganpengaturan kepentingan publik yang dibuat Presiden atau Pemerintah secaramandiri. Semua peraturan di bawah undang-undang hanyalah merupakan pelaksanaanlebih lanjut dari Peraturan Dasar dan Undang-Undang.

Satu-satunya peraturan yang dapatberisi pengaturan yang mandiri hanyalah Peraturan Pemerintah PenggantiUndang-Undang yang dari segi isinya seharusnya dituangkan dalam bentuk UU,namun dari segi proses pembuatannya ataupun karena adanya faktor eksternalberupa keadaan bahaya atau kegentingan yang memaksa, maka oleh Presiden dapatditetapkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti UU (PERPU) yang bersifatmandiri. Perpu tersebut harus diajukan untuk mendapat persetujuan DPR menjadiUU selambat-lambatnya 1 tahun sejak dikeluarkannya PERPU tersebut, dan apabilatidak disetujui harus dicabut kembali oleh Presiden. Jadi, dalam sistempemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif, Presiden tidak dapatlagi membuat peraturan-peraturan yang bersifat mandiri seperti kedudukanKeputusan Presiden pada masa lalu. Satu-satunya peraturan yang ditetapkan olehPresiden dengan sifat mandiri adalah Peraturan Pemerintah sebagai PenggantiUndang-Undang seperti dikemukakan di atas. Karena itu, eksistensi Peraturan PemerintahPengganti Undang-Undang (Perpu) ini saya usulkan tetap dipertahankan denganperubahan fungsi seperti yang dikemukakan di atas.

  1. 2. Peraturanyang Mengatur dan Keputusan yang bersifat Administratif.

Dalam rangka penyusunan tertibperaturan perundang-undangan yang baru, perlu dibedakan dengan tegas antaraputusan-putusan yang bersifat mengatur (regeling)dari putusan-putusan yang bersifat penetapan administratif (beschikking). Semua pejabat tinggipemerintahan yang memegang kedudukan politis berwenang mengeluarkankeputusan-keputusan yang bersifat administratif, misalnya untuk mengangkat danmemberhentikan pejabat, membentuk dan membubarkan kepanitiaan, dan sebagainya.Secara hukum, semua jenis putusan tersebut dianggap penting dalam perkembanganhukum nasional. Akan tetapi, pengertian peraturan perundang-undangan dalam artisempit perlu dibatasi ataupun sekurang-kurangnya dibedakan secara tegas karenaelemen pengaturan (regeling)kepentingan publik dan menyangkut hubungan-hubungan hukum atau hubungan hak dankewajiban di antara sesama warganegara dan antara warganegara dengan negara danpemerintah. Elemen pengaturan (regeling)inilah yang seharusnya dijadikan kriteria suatu materi hukum dapat diatur dalambentuk peraturan perundang-undangan sesuai dengan tingkatannya secara hirarkis.Sebagai contoh, Keputusan Presiden mengangkat seseorang menjadi Menteri ataupunmengangkat dan memberhentikan seorang Pejabat Eselon I di satu Departemen,ataupun menaikkan pangkat seorang pegawai negeri sipil ke pangkat yang lebihtinggi. Contoh lain, misalnya, Keputusan Menteri yang menetapkan pembentukanPanitia Nasional peringatan hari ulang tahun Departemen tertentu, ataupunmengangkat dan memberhentikan pegawai negeri sipil, dan lain-lain sebagainya.Materi-materi yang dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden ataupun KeputusanMenteri seperti tersebut tidaklah mengandung elemen regulasi sama sekali.Sifatnya hanya penetapan administratif (beschikking).Dalam arti luas, keputusan-keputusan tersebut memang mengandung muatan hukum,karena di dalamnya berisi hubungan-hubungan hak dan kewajiban dari para pihakyang terlibat di dalamnya yang terbit karena putusan pejabat yang berwenang danjuga didasarkan atas peraturan perundang-undangan yang sah. Akan tetapi, untukkepentingan tertib peraturan perundang-undangan, bentuk-bentuk hukum yangbersifat adminsitratif tersebut, sebaiknya disebut dengan istilah yang berbedadari nomenklatur yang digunakan untuk bentuk-bentuk formal peraturanperundang-undangan.

Dengan demikian, yang termasuk dalampengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit itu adalah UUD dandokumen yang sederajat, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, PeraturanPresiden, Peraturan Menteri dan Pejabat setingkat Menteri. Peraturan Daerah,Peraturan Gubernur, Bupati/Walikota, dan Peraturan Desa serta Peraturan KepalaDesa. Sedangkan bentuk-bentuk putusann lainnya dapat dinamakan Ketetapan atauKeputusan dengan tingkatan yang sederajat dengan peraturan yang terkait.Misalnya, Ketetapan dan Keputusan MPR, meskipun bukan peraturan dalampengertian yang baru, tetapi tingkatannya sederajat dengan UUD dan NaskahPerubahan UUD yang sama-sama merupakan produk MPR. Keputusan Presiden dapatdisetarakan tingkatannya dengan Peraturan Presiden, Keputusan Menteri sederajatdengan Peraturan Menteri, Keputusan Gubernur dengan Peraturan Gubernur,Keputusan Bupati/Walikota dengan Peraturan Bupati/Walikota, dan seterusnya.Mengingat tingkatannya sederajat dengan bentuk-bentuk peraturan yangdikeluarkan oleh pejabat berwenang terkait (ambtsdrager),maka tidak ada salahnya apabila dalam susunan tata urut peraturanperundang-undangan yang baru nanti, bentuk keputusan administratif tersebutjuga turut dicantumkan dengan pengertian bahwa putusan-putusan tersebutbersifat administratif (beschikking)dan tidak berisi pengaturan terhadap kepentingan umum (publik).Keputusan-keputusan yang bersifat administratif ini tidak dapat kitakategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.

Di luar bentuk-bentuk peraturan yangbersifat mengatur itu, memang ada pula bentuk-bentuk peraturan yang disebutdengan ‘beleidsregels’ (policy rules)atau peraturan kebijakan. Bentuk peraturan kebijakan ini memang dapat jugadisebut peraturan, tetapi dasarnya hanya bertumpu pada aspek ‘doelmatigheid’ dalam rangka prinsip ‘freis ermessen’ atau ‘beoordelingsvrijheid’,  yaitu prinsip kebebasan bertindak yangdiberikan kepada pemerintah untuk mencapai tujuan pemerintahan yang dibenarkanmenurut hukum. Berdasarkan prinsip ini, sudah seyogyanya suatu pemerintahan itudiberikan ruang gerak yang cukup untuk berkreatifitas dalam usahanyamelaksanakan tugas-tugas pemerintahan, yang tidak selalu atau bahkan tidakmungkin ditentukan secara rinci dalam bentuk peraturan-peraturan yang kaku.Inilah yang pada mulanya menjadi dasar pembenar sehingga munculKeputusan-Keputusan Presiden yang turut mengatur, meskipun bukan dalam arti ‘regeling’ (public regulation). Akantetapi, agar kita konsisten dan konsekwen mengikuti sistematika pemisahankekuasaan legislatif dan eksekutif secara tegas, saya mengusulkan kiranyaprinsip ‘freis ermessen’ tersebut diatas tidak digunakan sepanjang menyangkut pembuatan peraturan dalam artiteknis. Prinsip kebebasan bertindak itu cukup diimplementasikan dalam bentukInstruksi Presiden ataupun Keputusan-Keputusan yang tidak diperlakukan sebagaiperaturan.

ANALISIS TERHADAP TAP MPRNO.III.MPR/2000 dan Implikasinya terhadap Perda

Dalam rangka pembaruan sistemperaturan perundang-undangan kita di era reformasi dewasa ini, Sidang Tahun MPRTahun 2000 telah menetapkan Ketetapan No.III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum danTata Urutan Peraturan Perundang-Undangan. Dalam Pasal 2 ditentukan bahwa tataurutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia adalah:

  1. 1. Undang-Undang Dasar1945.
  2. 2. Ketetapan MPR-RI.
  3. 3. Undang-Undang.
  4. 4. Peraturan PemerintahPengganti Undang-Undang (Perpu).
  5. 5. Peraturan Pemerintah.
  6. 6. Keputusan Presiden.
  7. 7. Peraturan Daerah.

Perumusan mengenai bentuk dan tataurutan ketujuh peraturan perundang-undangan di atas dapat dikatakan kurangsempurna dan mengandung beberapa kelemahan. Pertama, karena naskah Perubahan UUD sekarang dibuat terpisah, makaseharusnya penyebutan UUD 1945 tersebut di atas dilengkapi dengan ‘… danPerubahan UUD’. Kedua, penyebutanPerpu pada nomer urut keempat di bawah undang-undang dapat menimbulkanpenafsiran seakan-akan kedudukan perpu itu berada di bawah UU. Padahal,kedudukan hukum keduanya adalah sederajat. Karena itu, seharusnya, sepertidalam TAP No.XX/MPRS/1966, keduanya ditempat pada nomor tiga, yaitu‘Undang-Undang dan Perpu’. Ketiga,penggunaan nomenklatur Keputusan Presiden yang selama ini dipakai mengandungkelemahan karena tidak membedakan secara tegas antara keputusan yang mengatur (regeling) dengan keputusan yangbersifat administratif belaka (beschikking).Seharusnya, momentum reformasi ini digunakan sebaik-baiknya untuk menatakembali peristilahan yang baik dan benar, yaitu untuk keputusan yang mengandungaturan dan pengaturan, dokumen hukumnya sebaiknya dinamakan Per-ATUR-an, bukankeputusan. Keempat, hanya karenapertimbangan bahwa MPR cukup mengatur mengenai tata urutan peraturan sampaitingkat peraturan yang ditetapkan oleh Presiden, maka bentuk Peraturan Menteritidak disebut dalam tata urutan tersebut. Padahal, di bawahnya masih disebutPeraturan Daerah yang tingkatan-nya juga di bawah peraturan yang ditetapkanoleh Presiden. Padahal, Peraturan Menteri itu sangat penting untuk ditempatkandalam tata urutan di atas Perda, di samping produk peraturan tingkat menteriitu dalam praktek banyak sekali ditetapkan dalam penyelenggaraan pemerintahansehari-hari dan memerlukan penertiban sebagaimana mestinya.

Selanjutnya, dalam Pasal 3 ayat (7)diatur mengenai pengertian Peraturan Daerah yang di dalamnya tercakuppengertian Peraturan Daerah Propinsi, Peraturan Daerah Kabupaten, dan PeraturanDesa. Hal ini dapat mengundang penafsiran bahwa ketiganya memiliki kedudukanyang sama, yaitu sama-sama Peraturan Daerah yang dalam tata urutan tersebutditentukan berada dalam tata urutan ketujuh. Dalam Pasal 4 ayat (1) ditegaskanbahwa sesuai dengan tata urutan tersebut, maka setiap aturan hukum yang lebihrendah tidak boleh bertentangan dengan aturan hukum yang lebih tinggi, sesuaiprinsip ‘lex superiore derogat lexinfiriore’. Yang menjadi masalah adalah apa yang dirumuskan dalam ayat (2)-nyayaitu: “Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan,Menteri, Bank Indonesia, badan, lembaga, atau Komisi yang setingkat yangdibentuk oleh Pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang temuatdalam tata urutan peraturan perundang-undangan ini”. Ketentuan ayat (2) inimenentukan peraturan dan keputusan yang tidak boleh bertentangan itu adalah:

  1. 1. Peraturan atauKeputusan Mahkamah Agung.
  2. 2. Peraturan atauKeputusan Badan Pemeriksa Keuangan.
  3. 3. Peraturan atauKeputusan Menteri.
  4. 4. Peraturan atauKeputusan (Gubernur?) Bank Indonesia.
  5. 5. Peraturan atauKeputusan Badan, Lembaga ataupun Komisi yang setingkat dengan (Menteri?).

Beberapa persoalan yang timbuldengan adanya ketentuan demikian adalah: Pertama,apakah peraturan atau keputusan yang ditetapkan oleh lembaga tinggi negaraseperti BPK dan MA dianggap sederajat dengan Menteri, Bank Indonesia, danbahkan dengan Badan, Lembaga dan Komisi? Kedua,apakah Peraturan Mahkamah Agung dan Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan tidakboleh bertentangan dengan Peraturan Pemerintah, tidak boleh bertentangan denganKeputusan Presiden, dan bahkan tidak boleh bertentangan dengan Peraturan DaerahPropinsi, Peraturan Daerah Kabupaten, dan bahkan Peraturan Desa? Ketiga, lebih gawat lagi, apakahKeputusan Mahkamah Agung dalam menyelesaikan sesuatu perkara kasasi tidak bolehbertentangan semua ketentuan peraturan yang tingkatannya di bawahUndang-Undang? Padahal, sesuai dengan asas kebebasan hakim, demi keadilanberdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa, putusan hakim itu dapat saja bertentangandengan Undang-Undang. Keempat,apakah kedudukan Perda lebih tinggi daripada Peraturan atau Keputusan Menteri,sehingga pembuatan dan penetapan Perda di daerah-daerah tidak perlu mengacukepada pedoman yang ditetapkan oleh Menteri.

Tidak semua pertanyaan tersebutdapat dijawab tanpa memperbaiki lebih dulu perumusan TAP MPR No.III/MPR/2000itu sendiri, meskipun sebagian dari kelemahan tersebut di atas, dapatdiperbaiki dengan cara segera menetapkan UU yang diperintahkan untuk ditetapkandalam Pasal 6 Ketetapan MPR tersebut. Dalam Pasal 6 tersebut dikatakan: “Tatacara pembuatan UU, PP, Perda dan pengujian peraturan perundang-undangan oleh MAserta pengaturan ruang lingkup keputusan Presiden diatur lebih lanjut denganUU”. Akan tetapi, yang menjadi masalah adalah bahwa dalam rangka melaksanakanagenda otonomi daerah yang tidak mungkin ditunda-tunda lagi pelaksanaannya,daerah-daerah sudah sangat mendesak perlunya menetapkan berbagai PeraturanDaerah, baik di propinsi maupun kabupaten dan kota. Kesulitan-kesulitan teknishukum tersebut dapat ditambah pula dengan pertanyaan kelima, yaitu apakah Peraturan Daerah Propinsi sederjat atau lebihtinggi daripada Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Pertanyaan ini timbul karenamenurut ketentuan UU No.22/1999, hubungan antara daerah propinsi dan daerahkabupaten/kota berdasarkan UU tersebut tidak lagi bersifat hirarkis, melainkankoordinatif dan horizontal. Dalam Pasal 2 Ketetapan No.III/MPR/2000 tersebut,kedudukan Peraturan Daerah disebut pada nomor urut ketujuh, dengan pengertiansebagaimana diuraikan dalam Pasal 3 ayat (7) mencakup pengertian PerdaPropinsi, Perda Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa.

Karena itu, sebagai jalan keluarnya– terutama untuk membantu pelaksanaan tugas pemerintahan dan tugas parlemen didaerah-daerah – dapat diusulkan hal-hal berikut. Pertama, Pemerintah Daerah dan DPRD di daerah-daerahsungguh-sungguh memperhatikan jiwa dari Ketetapan MPR No.IV/MPR/2000 tentangRekomendasi Kebijakan Penyelenggaraan Otonomi Daerah yang dalam lampirannyamerekomendasikan 7 kebijakan pokok. Yang perlu diperhatikan di antaranya ialahrekomendasi nomor 2d yang menegaskan: “Apabila keseluruhan peraturan pemerintahbelum diterbitkan sampai dengan akhir Desember 2000, daerah yang mempunyaikesanggupan (penuh) untuk menyelenggarakan otonomi diberikan kesempatan untukmenerbitkan Peraturan Daerah yang mengatur pelaksanaannya. Jika peraturanpemerintah telah diterbitkan, peraturan daerah yang terkait harus disesuaikandengan peraturan pemerintah dimaksud.” Semangat yang terkandung dalam rumusanrekomendasi ini di satu segi mendorong tumbuhnya kemandirian dan keprakarsaandari bawah, sehingga Pemerintah Daerah ataupun DPRD tidak perlu menunggu arahandan aturan dari atas. Tetapi di pihak lain, semangatnya mengatur agar PeraturanDaerah tidak bertentangan dengan peraturan pemerintah yang ditetapkan olehpusat.

Kedua,dalam melaksanakan inisiatif dari bawah itu, Pemerintah Daerah dan DPRD ditiap-tiap propinsi bersama-sama dengan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota besertaDPRD Kabupaten/Kota di propinsi masing-masing dapat mengadakan kesepakatanbersama mengenai mekanisme penetapan Peraturan Daerah masing-masing denganmengacu kepada rencana induk pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana direkomendasikandalam Rekomendasi TAP No.IV/MPR/2000 butir 3. Harus segera diadakan kesepakatanuntuk menghindari penafsiran-penafsiran yang berbeda-beda antara satu daerahkabupaten/kota dan daerah kabupaten/kota lainnya di propinsi yang bersangkutan.Langkah-langkah ini penting untuk menghindari jangan sampai perbedaan antarasatu sama lain terlalu tajam sehingga dapat mengganggu upaya mencapai tujuanmenyukseskan pelaksanaan agenda otonomi daerah secara keseluruhan. Di pihaklain, pluralisme hukum yang dapat timbul sebagai akibat penerapan kebijakanotonomi daerah juga dapat diikuti tahap demi tahap, sehingga dapat dikelolasebagaimana mestinya.

Ketiga, untuk menjamin sikap kehati-hatian tidakmenghalangi inisiatif yang tumbuh dari bawah, maka perlu dikembangkan pemahamanbahwa: (a) prinsip ‘lex superiore derogatlex infiriore’ mengharuskan norma hukum yang di bawah tidak bertentangandengan norma hukum yang di atas. Akan tetapi, dalam pelaksanaannya, prinsiptersebut diimbangi oleh prinsip lain, yaitu ‘lexspecialis derogat lex generalis’ bahwa norma hukum yang khusus, baikmaterinya maupun wilayah berlakunya ataupun waktu berlakunya, dapat sajamengatur yang berbeda dari norma hukum yang bersifat umum tanpa mengubah statuskeberlakuan norma hukum yang bersifat umum tersebut. (b) dalam hukum dibedakanantara istilah pertentangan norma (contralegem) dengan ketidaksesuaian norma (praepria).Peraturan Daerah mutlak tidak boleh mengatur norma yang berlawanan ataubertentangan dengan norma yang diatur dalam peraturan yang lebih tinggi. Akantetapi, jika materi yang diatur bukan berlawanan tetapi hanya tidak sesuaidengan apa yang diatur dalam peraturan yang lebih tinggi, maka hal itu masihdapat diterima secara hukum. (c) dalam hal ditemukan adanya perbedaanpengaturan antara satu peraturan dengan peraturan yang lain, maka penafsirannyadisarankan dikaitkan dengan elemen teleologis dari materi peraturan itu, yaitumenyangkut tujuannya (doelmatigheid).Jika tujuannya sama, maka perbedaan dalam teknis pelaksanaannya, sepanjangtidak mengganggu proses pencapaian tujuan langsungnya, maka keduanya masihdapat diterima sebagai dokumen hukum menurut pengertian ketidaksesuaian sepertipada butir (b) tersebut di atas. Dengan demikian, inisiatif dari bawah tidakperlu terganggu, tetapi kita siap untuk mengantisipasi berbagai kemungkinanterjadinya kekisruhan dalam pengaturan teknis hukumnya di lapangan.

Sebelum dibentuknya UU tentang TataCara Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan yang diamanatkan berdasarkanketentuan Pasal 6 TAP No.III/MPR/2000 tersebut di atas, Peraturan Daerah dapatditetapkan mengacu kepada berbagai pedoman yang selama ini berlaku, denganpenyesuaian dan inovasi sendiri berdasarkan kebutuhan di lapangan. Misalnya,dalam konsideran Peraturan Daerah selalu dimuat adanya (a) elemen pertimbangan(unsur ‘Menimbang’) yang bersifatsubstantif yang menjadi latar belakang gagasan pembentukan Perda tersebut, (b)elemen pengingatan (unsur ‘Mengingat’)yang dijadikan landasan hukum pembentukan Perda tersebut, dan (c) elemenperhatian (unsur ‘Memperhatikan’)yang dijadikan rujukan operasional. Jika para perancang ragu mengenai statushukum Peraturan Menteri atau Keputusan Menteri yang mengatur hal yangbersangkutan, maka Peraturan Menteri ataupun Keputusan Menteri yang bersangkutandapat dimuat dalam Konsideran Memperhatikan, bukan Konsideran Mengingat. Dalamhal demikian, maka norma aturan yang akan dimuat dalam diktum Perda dapatberbeda atau tidak sesuai dengan materi yang diatur dalam Keputusan Menteriatau Peraturan Menteri tersebut. Bahkan Keputusan Direktur Jenderal yang statushukumnya juga tidak jelas juga dapat dijadikan rujukan peringatan yang tidakmengikat dalam Perda yang bersangkutan..

PENUTUP

Demikianlah beberapa masukanpemikiran yang kiranya dapat dipertimbangkan oleh para anggota DPRD dan pejabatPemerintah Daerah kita di seluruh Indonesia dalam upaya membuat dan menetapkanPeraturan daerah yang diperlukan dalam rangka pelaksanaan otonomi di daerahnyamasing-masing. Mudah-mudahan para pejabat kita di tingkat pusat dapat bekerjakeras untuk segera menetapkan berbagai peraturan pusat yang sangat diperlukansebagai pedoman bagi daerah-daerah di seluruh Indonesia. Mudah-mudahan pula,berbagai peraturan yang akan ditetapkan itu nantinya dapat sungguh-sungguh dijadikanacuan, tidak malah menimbulkan masalah-masalah baru, karena kekurangcermatandalam perumusannya seperti yang telah terjadi dengan perumusan Ketetapan MPRNo. III/MPR/2000 tersebut di atas.

Namun, terlepas dari harapan-harapanpositif tersebut di atas, semua pihak hendaklah siap mengantisipasi berbagaikemungkinan buruknya teknik perumusan peraturan-peraturan di tingkat pusattersebut. Karena harus dimaklumi juga bahwa persoalan yang harus diselesaikandemikian banyak dan rumit, sehingga tetap saja ada kemungkinan terjadinyakekurangan disana-sini. Yang penting adalah semangat kita semua harus ditujukanke arah perbaikan yang sungguh-sungguh dalam rangka pelaksanaan agenda otonomidaerah yang justru sangat menentukan nasib bangsa dan negara kita ke depan.Sukses tidaknya pelaksanaan agenda otonomi daerah ini menyangkut taruhan yangsangat besar, yaitu keutuhan bangsa dan negara, serta kembali pulihnyakehidupan nasional bangsa kita, baik di bidang politik dan ekonomi yangmenyangkut nasib 200-an juta rakyat Indonesia yang sudah terlalu menderitaakibat krisis yang tidak berkepanjangan.


[1] Disampaikan dalam rangkaLokakarya Anggota DPRD se-Indonesia, diselenggarakan di Jakarta, oleh LP3HET,Jum’at, 22 Oktober, 2000.

[2] Guru Besar Hukum TataNegara, Fakultas Hukum, Universitas Indonesia, pernah menjadi Asisten WakilPresiden RI, 1998-1999.

[3] Jimly Asshiddiqie, AgendaPembangunan Hukum Nasional di Abad Globalisasi, Jakarta: Balai Pustaka, 1998,hal. 54-55.

[4] Hamid S. Attamimi, PerananKeputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan PemerintahanNegara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang BerfungsiPengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I – Pelita IV, Disertasi Doktor padaFakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 1991.

[5] Bandingkan naskahUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dengan naskahPerubahan Pertama Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,Jakarta: terbitan Sekretariat Jenderal MPR-RI, (tanpa tahun).

[6] Jimly Asshiddiqie, PergumulanPeran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah: Telaah Perbandingan KonstitusiBerbagai Negara, Jakarta: UI-Press, 1996.

[7] Sesuai dengan ketentuanPasal 121 UU No. 22 Tahun 1999, maka “Sebutan propinsi Daerah Tingkat I,Kabupaten Daerah Tingkat II, dan Kotamadya Daerah Tingkat II, sebagaimanadimaksud dalam Undang-Undang No.5 Tahun 1974, berubah masing-masing menjadipropinsi, kabupaten, dan kota”. Ref. Lembaran Negara RI Tahun 1999 No.60.

[8] Sejalan dengan ketentuandalam Pasal 121 tersebut, maka Peraturan Daerah yang dimaksud disini, baikuntuk tingkat propinsi, kebupaten ataupun kota, sebagaimana diatur dalam Pasal69 sampai dengan Pasal 74 UU No.22/1999, disebut sebagai Peraturan Daerah saja.Ibid.

Sumber: TheCeli

About these ads

Tentang saepudin

Anda boleh mempublikasikan kembali tulisan di atas pada website atau blog dengan catatan : 1. Anda harus mencantumkan sumber tulisan dengan link aktif menuju http://saepudinonline.wordpress.com 2. Anda tidak mengubah baik sebagian atau pun keseluruhan tulisan TERMASUK SEMUA LINK YANG ADA DI DALAM ARTIKEL harus tetap ada dan aktif. Mari kita saling menghargai sebuah karya... Terima kasih atas kunjungannya. Mohon beri komentar atau saran untuk menyempurnakan website ini. Salam sukses selalu..
Tulisan ini dipublikasikan di Ilmu Perundang-undangan. Tandai permalink.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s