Sistem Peradilan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia (1)

Oleh : Widodo Ekatjahjana[2]

ABSTRACT

Legislation court system in Indonesia should be integrated to the The Indonesian Constitutional Court, not separated between both the Supreme Court and the Constitutional Court like now. South Africa System be good as a legislation court system to be implemented in Indonesia. But, with developing concept 3 levels of court as follows : (1) Legislation court system in local level; (2) Legislation court system in provincial level; and (3) Legislation court system in national level (Constitutional Court).

Key words :

Legislation, Constitutional Court, Legislation Court System

A. PENDAHULUAN

Pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia masih belum memperlihatkan karakteristiknya sebagai satu sistem peradilan tata negara (constitutional court) yang terorganisasi secara sistematik dan integrated, baik dari segi institusi peradilan atau subjek pengujinya, hukum materiil maupun hukum formil (hukum acara) yang menyertainya. Praktik pengujian peraturan perundang-undangan yang pernah berlangsung melibatkan beberapa lembaga negara seperti MPR, Pemerintah (Presiden), Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.

Bahkan setelah amandemen UUD 1945 sekalipun, lembaga pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia masih tersebar di cabang-cabang kekuasaan negara, seperti Pemerintah, Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung. Undang-Undang Dasar 1945 memang tidak mengatur dan melarangnya, akan tetapi usaha masyarakat pencari keadilan untuk memperoleh kepastian hukum dan keadilan melalui saluran ini, akan tetap menjadi masalah tersendiri yang menuntut pemikiran, karena jenis pengujian, hukum materiil dan formilnya yang beragam, serta efektivitas lembaga yang menangani fungsi ini kurang dapat berjalan sebagaimana yang diharapkan.

Oleh karena itu, pemikiran ke arah bagaimana mengembangkan sistem Peradilan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia yang lebih terorganisasi secara sistematik dan terintegrasi dalam kesatuan fungsi serta kelembagaan, nampaknya menjadi salah satu alternatif pemikiran yang patut ditawarkan. Apalagi belakangan ini telah berkembang beberapa pandangan yang menghendaki agar sistem pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia berada dalam satu atap, langsung di bawah Mahkamah Konstitusi. Tidak terpisah seperti yang terjadi pada saat ini, yaitu : (1) untuk pengujian materi Undang-Undang terhadap UUD 1945 wewenang pengujiannya ada pada Mahkamah Konstitusi; (2) untuk pengujian materi di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang, wewenang pengujiannya ada pada Mahkamah Agung, dengan catatan, khusus untuk produk-produk peraturan daerah, Presiden atau Menteri memiliki wewenang menguji dan membatalkannya, walaupun keputusan pengujian/pembatalan tersebut dapat dimintakan keberatan kepada Mahkamah Agung sebagai lembaga penguji tingkat akhir. Yang menjadi soal dalam konteks ini adalah, mengapa jika sistem pengujian Undang-Undang terhadap UUD 1945 oleh Mahkamah Konstitusi merupakan sistem pengujian dengan karakteristik pengujian yang bersifat pertama dan terakhir, tetapi untuk pengujian produk-produk peraturan hukum daerah harus melewati sistem pengujian oleh Presiden atau Menteri ? Parameter atau kriteria hukum yang digunakannnya pun juga berbeda antara peraturan perundang-undangan yang satu dengan yang lainnya. Contoh :

1. Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 mengatur sebagai berikut :

“Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar … “ (Cetak tebal miring dari penulis).

Apabila kita cermati, parameter atau kriteria pengujian undang-undang ini jelas, yaitu Undang-Undang Dasar.

2. Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 mengatur sebagai berikut :

“Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang… “(Cetak tebal miring dari penulis).

Apabila kita cermati, parameter atau kriteria pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang ini jelas, yaitu undang-undang.

3. Pasal 145 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mengatur sebagai berikut :

“Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh Pemerintah.” (Cetak tebal miring dari penulis).

Apabila kita cermati, parameter atau kriteria pengujian peraturan daerah (perda) ini jelas, yaitu ‘kepentingan umum’ dan ‘peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi’.

Berdasarkan ketiga contoh peraturan tersebut di atas, maka kita dapat cermati, bahwa paling tidak ada 3 (tiga) jenis parameter atau kriteria hukum yang digunakan untuk sistem pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia. Pertama, untuk pengujian undang-undang adalah UUD 1945. Kedua, untuk pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang adalah undang-undang. Ketiga, untuk pengujian peraturan daerah (perda) walaupun sebenarnya kedudukan perda itu merupakan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, tetapi paramater atau kriteria hukum pengujiannya ternyata berbeda, yaitu : ‘kepentingan umum’ dan ‘peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi’. Yang menjadi soal kemudian adalah, apa yang dimaksud dengan kepentingan umum itu, dan apa pula yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi itu ? Peraturan Menteri, Peraturan Presiden, PP, Perpu, UU, dan UUD 1945 semuanya adalah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dari Perda. Akan tetapi, dari kesemuanya itu, peraturan yang mana yang digunakan sebagai parameter atau kriteria hukum pengujiannya ? Dapatkah Pasal 145 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mengatur parameter atau kriteria hukum yang berbeda dari yang diatur oleh Pasal 24A ayat (1) UUD 1945? Bukankah hakikat Perda adalah peraturan perundang-undangan yang ada di bawah undang-undang ?

II. KONSEP DASAR PENGUJIAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Dalam kepustakaan Indonesia ditemukan beberapa istilah seperti : judicial review, executive review, legislatif review, administrative review, materiele toetsingsrecht, formele toetsingsrecht, political review, hak menguji material, hak menguji formal, pengujian secara yudisial, pengujian secara politis, dan sebagainya. Penggunaan beberapa istilah ini seringkali dicampuradukkan sehingga terkesan, istilah-istilah itu memiliki arti yang sama. Memang ada sebagian yang sama, akan tetapi ada pula sebagian lainnya yang memiliki arti yang berbeda.

Beberapa istilah tersebut yang memiliki arti yang sama adalah materiele toetsingsrecht dan hak menguji material, serta formele toetsingsrecht dan hak menguji formal. Istilah materiele toetsingsrecht dan formele toetsingsrecht berasal dari bahasa Belanda, yang kemudian dialihbahasakan menjadi hak menguji material dan hak menguji formal . Kata ‘recht’ dalam frase “toetsingsrecht” memiliki 2 (dua) macam arti, yaitu ; (1) recht yang berarti ‘hukum’; dan (2) recht yang berarti ‘hak’.[3] Dalam istilah materiele toetsingsrecht ini, maka kata recht yang dimaksud memilik arti ‘hak’. Dengan demikian, padanan istilah materiele toetsingsrecht apabila di Indonesia-kan adalah hak menguji material.[4]

Istilah judicial review juga memiliki arti yang sama dengan pengujian secara yudisial, akan tetapi istilah ini memiliki arti yang berbeda dengan materiele toetsingsrecht atau formele toetsingsrecht. Dalam kepustakaan juga ditemukan penggunaan istilah judicial review itu dihadapkan dengan istilah political review yang apabila ditransiliterasi ke dalam bahasa Indonesia sama maknanya dengan pengujian secara politis. Penggunaan istilah ini dapat ditemukan misalnya dalam buku Mauro Cappelleti yang membagi konsep pengawasan secara dikhotomis, yaitu : judicial review dan political review. Judicial review atau pengujian secara yudisial artinya pengujian yang dilakukan oleh badan-badan yudisial, sedangkan political review atau pengujian secara politis artinya pengujian yang dilakukan oleh badan politik.[5] Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, badan-badan yudisial merepresentasikan badan-badan atau lembaga peradilan (kekuasaan kehakiman), sedangkan badan politik (mengikuti pendapat Sri Soemantri M.) dapat direpresentasikan sebagai lembaga MPR.[6]

Lembaga MPR walaupun merupakan lembaga perwakilan rakyat, tidak dapat dikualifikasikan sebagai sebagai lembaga legislatif, karena bukan badan atau lembaga yang berwenang untuk membuat undang-undang, seperti halnya DPR. Oleh karena itu, maka istilah yang tepat digunakan untuk menunjuk pada fungsi pengujian oleh MPR ini adalah pengujian secara politis atau political review, walaupun political review dalam konsep Cappelleti merupakan jenis pengujian yang dilakukan sebelum suatu undang-undang diundangkan (promulgation). Disamping itu, jika objek political review atau pengujian secara politis dalam konsep Cappelletti adalah undang-undang yang belum diundangkan, sedangkan objek political review atau pengujian secara politis di Indonesia, bukan undang-undang. MPR memang pernah memiliki wewenang untuk menguji undang-undang terhadap UUD 1945 dan Ketetapan MPR berdasarkan Ketatapan MPR Nomor III/MPR/2000, akan tetapi wewenang ini berdasarkan Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 juncto Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, wewenang ini dicabut kembali. Bahkan, UUD 1945 pasca perubahan menyerahkan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 dilakukan oleh badan yudisial, dalam hal ini Mahkamah Konstitusi.

Di samping istilah judicial review dihadapkan dengan istilah political review, dalam kepustakaan juga dihadapkan dengan istilah administrative review, executive review dan legislative review. Ketiga istilah terakhir ini memiliki arti yang berbeda. Administrative review merupakan istilah yang digunakan untuk menunjuk pada pengertian pengujian oleh pejabat atau badan administrasi negara, sedangkan executive review dan legislatif review, masing-masing merupakan istilah yang digunakan untuk menunjukkan pengertian pengujian oleh badan eksekutif dan pengujian oleh badan legislatif.

Sebenarnya, istilah administrative review dengan executive review adalah 2 (dua) istilah yang sepintas terkesan sama pengertiannya. Akan tetapi, dengan mengikuti pandangan Hans Kelsen, bahwa yang disebut dengan ‘executive’ itu adalah ‘badan yang berfungsi melaksanakan undang-undang’, dan bahwa fungsi untuk melaksanakan atau menerapkan undang-undang itu pada dasarnya bukan monopoli badan (organ) eksekutif, tetapi juga badan yudikatif dapat melakukannya,[7] maka penulis lebih cenderung menggunakan istilah administrative review daripada executive review untuk menunjuk pada fungsi pengujian yang dilakukan oleh pejabat atau badan-badan administrasi negara (=Pemerintah).

III. Pengujian Peraturan Perundang-undangan Sebagai Manifestasi Fungsi Peradilan

Jimly Asshiddiqie (sebelum Mahkamah Konstitusi) terbentuk pernah mengutarakan, bahwa pengujian peraturan perundang-undangan itu pertama-tama dapat dilakukan oleh kekuasaan peradilan dalam proses persidangan di semua tingkatan. Sesuai asas kebebasan hakim, maka dalam rangka memutuskan suatu perkara, hakim dapat mengesampingkan berlakunya suatu peraturan perundang-undangan mulai dari undang-undang ke bawah. Namun, di samping itu, kekuasaan kehakiman (peradilan) juga dapat melakukan persidangan yang bersidang khusus untuk menguji suatu peraturan perundang-undangan yang diajukan oleh seseorang ataupun suatu lembaga, baik lembaga masyarakat ataupun lembaga negara/pemerintahan yang merasa dirugikan dengan berlakunya peraturan perundang-undangan tersebut.[8]

Bertitik tolak dari apa yang dikemukakan Jimly Asshiddiqie tersebut, maka pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia itu sepenuhnya bertumpu pada fungsi peradilan, yaitu memberikan keputusan di dalam perkara yang nyata (concrete), yang dikemukakan kepadanya untuk diadili, sesuai dengan kaidah-kaidah hukum, yang ditetapkan oleh pembentuk undang-undang.[9] Fungsi peradilan dalam sistem ‘pembagian kekuasan’ (bukan pemisahan kekuasaan) menurut Hans Kelsen, dapat dijalankan oleh cabang kekuasaan lain di luar kekuasaan kehakiman. Badan eksekutif (Pemerintah) dapat melakukan fungsi peradilan ini.[10] Dengan demikian, dalam sistem pembagian kekuasaan, fungsi peradilan bukanlah monopoli cabang kekuasaan kehakiman (yudikatif). Cabang kekuasaan lain dapat pula menjalankan fungsi peradilan ini.

Kata ‘peradilan’ yang terdiri dari kata dasar ‘adil’ dan mendapat awalan ‘per’ serta akhiran ‘an’ berarti segala sesuatu yang bertalian dengan pengadilan. Pengadilan di sini menurut Sudikno Mertokusumo, bukanlah diartikan semata-mata sebagai badan untuk mengadili, melainkan sebagai pengertian abstrak, yaitu ‘hal yang memberikan keadilan’. Hal yang memberikan keadilan berarti : yang bertalian dengan tugas pengadilan atau hakim dalam memberi keadilan, yaitu memberikan kepada yang bersangkutan – konkritnya kepada yang mohon keadilan – apa yang menjadi haknya atau apa hukumnya. Dalam hakim atau pengadilan memberikan kepada yang bersangkutan tentang apa haknya atau hukumnya selalu dipergunakannya atau mendasarkannya pada hukum yang berlaku yang tidak lain berarti melaksanakan dan mempertahankan hukum atau menjamin ditaatinya hukum materiil dengan putusan.[11]

Banyak para ahli hukum yang memberikan pengertian apa yang dimaksud dengan peradilan. Van Praag misalnya, mengemukakan :[12]

Rechtspraak is vastelling van een rechtsregel voor het concrete geval naar aanleiding van een twistgeding.

(Terj. Peradilan adalah penentuan berlakunya suatu peraturan hukum pada suatu peristiwa yang konkrit, bertalian dengan adanya suatu perselisihan).

Apeldoorn mengemukakan, peradilan adalah pemutusan perselisihan oleh suatu instansi yang tidak mempunyai kepentingan dalam perkara maupun merupakan bagian dari pihak yang berselisih tetapi berdiri di atas perkara. Sedangkan Belleforid mengemukakan, bahwa peradilan adalah pemutusan perkara dengan penerapan hukum.[13] Subekti dan Tjitrosoedibio menyatakan bahwa peradilan (rechtspraak, judiciary) ialah segala sesuatu yang berhubungan dengan tugas negara menegakkan hukum dan keadilan.[14] Dari pengertian tersebut, kata peradilan (rechtspraak, judiciary) menunjuk pada fungsinya pengadilan (rechtbank atau court), sebagai organisasi yang dibentuk negara untuk menyelesaikan perselisihan hukum yang berkeadilan.[15]

Sudikno Mertokusumo merumuskan pengertian peradilan lebih lengkap daripada pengertian van Praag, Apeldoorn, Bellefroid, Subekti dan Tjitrosoedibio. Peradilan menurutnya adalah pelaksanaan hukum dalam hal konkrit adanya tuntutan hak, fungsi mana dijalankan oleh suatu badan yang berdiri sendiri dan diadakan oleh negara serta bebas dari pengaruh apa atau siapapun dengan cara memberikan putusan yang bersifat mengikat dan bertujuan mencegah ‘eigenrichting’.[16]

Rochmat Soemitro mengemukakan, bahwa unsur-unsur yang harus dipenuhi untuk dapat dikatakan sebagai suatu peradilan adalah :

a. Adanya suatu aturan hukum yang abstrak yang mengikat umum, yang dapat diterapkan pada suatu persoalan;

b. Adanya suatu perselisihan hukum yang konkrit;

c. Adanya sekurang-kurangnya dua pihak;

d. Adanya suatu aparatur peradilan yang berwenang memutuskan perselisihan.

Berbeda dengan Rochmat Soemitro, Sjachran Basah mengemukakan unsur-unsur peradilan sebagai berikut :[17]

a. Adanya aturan hukum yang dapat diterapkan pada persoalan;

b. Adanya suatu sengketa hukumyang konkret;

c. Ada sekurang-kurangnya dua pihak (audi alterum partem);

d. Adanya badan peradilan yang berwenang memutuskan sengketa (nemo index in causa sua);

e. Adanya hukum formal dalam rangka menerapkan hukum (rechtstoepassing) dan menemukan hukum (rechtsvinding) in concreto untuk menjamin ditaatinya hukum materiil (a) di atas.

Apabila dicermati identifikasi unsur-unsur peradilan Sjachran Basah lebih lengkap daripada Rochmat Soemitro, terutama dengan adanya penambahan unsur berupa adanya ‘hukum formal’ dalam rangka menerapkan hukum (rechtstoepassing) dan menemukan hukum (rechtsvinding) untuk menjamin ditaatinya hukum materiil. Kedudukan hukum formal (formele recht) ini menurut Laica Marzuki sangat penting sekali terutama dalam rangka menegakkan dan mempertahankan hukum materiil (materiele recht).[18]

Pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia sebagai manifestasi fungsi peradilan memiliki karakteristik tertentu. Pertama, pada hakikatnya, pengujian peraturan perundang-undangan timbul oleh karena adanya konflik antar norma-norma hukum. Konflik ini secara teoretis, dapat berupa konflik antar norma-norma hukum yang tertulis dengan norma-norma hukum yang tidak tertulis (berupa asas-asas hukum), dan konflik antara norma-norma hukum yang tingkatannya lebih rendah dengan norma-norma hukum yang tingkatannya lebih tinggi. Suatu konflik dari norma-norma itu dapat dipecahkan hanya sejauh salah satu atau kedua normanya kehilangan keabsahannya. Hilangnya keabsahan ini dapat terjadi karena 2 (dua) cara, yaitu norma-norma tersebut kehilangan efektivitasnya, dan melalui derogasi[19] (= fungsi penghapusan keabsahan oleh suatu norma terhadap norma yang lainnya). Cara derogasi inilah yang dipakai dalam sistem pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia. Kedua, pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia dapat dilakukan oleh badan yudisial dan badan non yudisial.[20] Ketiga, pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia hanya didasarkan pada pengujian terhadap UUD 1945 dan undang-undang. Ini artinya, sistem pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia menganut 2 (dua) parameter atau kriteria hukum pengujian.[21] Keempat, pengujian peraturan perundang-undangan dalam wilayah kekuasaan kehakiman di Indonesia, dilakukan oleh 2 (dua) Mahkamah yang berbeda, yaitu : Mahkamah Konstitusi untuk pengujian undang-undang terhadap UUD 1945, dan Mahkamah Agung untuk pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang.[22] Kelima, pengujian peraturan perundang-undangan Daerah dilakukan oleh Pemerintah sebelum diajukan ke Mahkamah Agung.[23] Akhirnya, karakteristik keenam adalah alasan hukum yang dapat digunakan untuk mengajukan permohonan pengujian atau keberatan peraturan perundang-undangan atas berlakunya suatu peraturan perundang-undangan itu meliputi :[24]

(1) Peraturan tersebut bertentangan dengan Undang-Undang Dasar dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dari peraturan yang diuji;

(2) Peraturan tersebut dikeluarkan atau ditetapkan oleh institusi atau pejabat yang tidak berwenang untuk menetapkan peraturan yang bersangkutan;

(3) Peraturan tersebut ditetapkan dengan cara yang menyimpang dari tata cara pembuatan peraturan yang lazim berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku; dan

(4) Peraturan tersebut terbukti dibuat atau dikeluarkan untuk maksud-maksud yang bertentangan dengan hukum, keadilan dan kepatutan.

IV. MENUJU SISTEM PERADILAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN YANG IDEAL

Tidak menjadi soal, apakah fungsi pengujian peraturan perundang-undangan juga dijalankan oleh lembaga pemerintah, seperti halnya pada sistem peradilan tata usaha negara. Akan tetapi, pembentukan satu sistem peradilan yang berada dalam satu atap, rasanya sudah menjadi satu kebutuhan dan tuntutan masyarakat pencari keadilan. Berikut ini akan diuraikan beberapa pemikiran yang dapat dikaitkan dengan gagasan pengembangan Peradilan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia.

Jimly Asshiddiqie terkait dengan lembaga pengujian peraturan perundang-undangan ini pernah mengemukakan, bahwa :

“Memang seperti George Jelinnek pada penghujung abad ke-19 pernah mengusulkan agar Mahkamah Agung Austria diberi kewenangan menguji undang-undang meneruskan tradisi yang dibangun dalam tradisi Amerika sejak John Marshall menjadi Ketua Mahkamah Agung di sana. Akan tetapi George Jelinnek sendiri belum memikirkan mengenai pelembagaan yang berdiri sendiri di bidang pengujian peraturan perundang-undangan ini.[25] (Cetak tebal miring dari penulis)

Dalam Pidatonya di depan Sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat pada tanggal 23 September 2004 Jimly Asshiddiqie (Ketua Mahkamah Konstitusi) juga mengemukakan :

“Tidak semua negara, memang, membedakan atau memisahkan fungsi Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Dalam sistem common law seperti di Amerika Serikat, tidak dirasakan keperluan semacam itu. Tetapi, dalam sistem ‘civil law’ seperti di negara kita, dimana produksi undang-undangnya banyak sekali, maka keberadaan lembaga pengawal konstitusi yang tersendiri disamping dan di luar Mahkamah Agung adalah suatu keniscayaan”.

Disamping pernah mengutarakan pandangannya tentang lembaga penguji undang-undang itu, Jimly Asshiddiqie juga pernah mengemukakan pada sebuah forum diskusi yang pada intinya sebagai berikut :

“…Sedangkan terhadap kewenangan pengujian undang-undang, saya berpandangan bahwa sebaiknya seluruh kewenangan mengatur (menguji, kursif penulis) peraturan perundang-undangan dijadikan satu atap oleh Mahkamah Konstitusi…”[26] (Cetak tebal miring dari penulis).

Bambang Widjojanto berkaitan dengan wewenang pengujian peraturan perundang-undangan ini juga pernah mengemukakan :

“Bagi saya, kalau keadaan Mahkamah Agung masih seperti sekarang, kemudian mau diberi lagi pekerjaan ini, …saya khawatir malah tambah rusak. Mengurusi judicial review dari tahun 1992-1999 saja yang tadi sudah saya sebutkan yaitu 26 perkara, hanya 5 yang diputus dan 1 perkara dicabut, sedangkan 20 perkara lainnya masih menunggak. Jadi menurut saya dipisah saja. Tetapi seandainya pun dipisah apakah itu berarti sudah didesentralisir ? Kan, tidak, Cuma dipisah kewenangannya dari Mahkamah Agung ke Mahkamah Konstitusi. Ia tetap terletak di ibu kota negara ini, tidak di daerah-daerah.”[27] (Cetak tebal miring dari penulis).

Terkait dengan gagasan pembentukan Mahkamah Konstitusi, dikemukakan juga oleh Bambang Widjojanto pikiran-pikiran sebagai berikut :

Selama ini, kita selalu bicara mengenai desentralisasi kekuasaan politik, tetapi kalau bicara tentang Mahkamah Konstitusi, mengapa sifatnya sentralisasi, apakah ini tidak bertentangan. Saya harus membentangkan itu problem-problemnya. Pilihannya silahkan! Tetapi posisi saya ke depan, inginnya desentralisasi.[28]

Fatmawati lebih eksplisit lagi mengemukakan gagasannya agar kewenangan Mahkamah Agung untuk menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang diserahkan kepada Mahkamah Konstitusi sehingga Mahkamah ini memiliki wewenang untuk menguji seluruh peraturan perundang-undangan Pusat dan Daerah di Indonesia. Menurutnya pembaruan terhadap peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang wewenang atau hak menguji (toetsingrecht) yang berada di bawah kekuasaan kehakiman perlu dilakukan dengan cara :

(1) Menjadikan Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga yang mempunyai kedudukan yang berbeda dengan Mahkamah Agung dalam melaksanakan kekuasaan yang dimilikinya berdasarkan UUD, yaitu kekuasaan kehakiman. Mahkamah Konstitusi yang berfungsi sebagai lembaga peradilan yang mengadili peraturan perundang-undangan yang bertentangan dengan UUD (court of law) harus diberikan kewenangan lebih sebagai lembaga yang menjaga kemurnian UUD;

(2) Wewenang untuk melakukan hak menguji (toetsingsrecht) yang dimiliki hakim, baik hak menguji material dan formal terhadap peraturan perundang-undangan, baik pengujian undang-undang terhadap UUD maupun pengujian peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang terhadap undang-undang, hanya diberikan kepada Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Konstitusi dapat membatalkan putusan Mahkamah Agung dan lingkungan peradilan lainnya (peradilan agama, peradilan umum, peradilan tata usaha negara, dan peradilan militer serta peradilan khusus sebagaimana diakui dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman) yang bertentangan dengan UUD. Hal ini perlu diatur sebab sesuai dengan asas yang berlaku dalam ilmu hukum, peraturan perundang-undangan yang berderajat lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berderajat lebih tinggi. Selain itu, dalam UUD 1945 asas-asas “sistem konstitusionalitas” dan “negara berdasarkan atas hukum” mengandung makna keharusan adanya suatu tertib hukum yaitu bahwa setiap kaidah harus terkait dan tersusun dalam suatu sistem, yang satu tidak boleh secara semena-mena mengesampingkan yang lain;

(3) Mahkamah Konstitusi berwenang menguji semua peraturan perundang-undangan terhadap UUD, dan tidak hanya dibatasi menguji undang-undang terhadap UUD sebagaimana diatur dalam Pasal 24C ayat (1) UUD Negara RI Tahun 1945;

(4) Karena wewenang untuk melakukan pengujian terhadap peraturan perundang-undangan hanya diberikan kepada Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Konstitusi juga mempunyai wewenang sehubungan dengan Peraturan Daerah yang bertentangan dengan UUD atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang selama ini merupakan wewenang dari Mahkamah Agung;

(5) Perlu adanya pengaturan bahwa dasar pengujian tidak hanya karena dianggap bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, tetapi juga berdasarkan cacat hukum karena peraturan yang bersangkutan bertentangan dengan tujuan negara hukum, yaitu kesejahteraan umum (verzogingsstaat), bertentangan dengan asas-asas umum penyelenggaraan administrasi negara yang baik, dan mengandung unsur penyalahgunaan wewenang atau tindakan yang bersifat sewenang-wenang, serta bertentangan dengan peraturan perundang-undangan satu sama lain.[29]

Jimly Asshiddiqie, dalam rangka membandingkan wewenang Mahkamah Konstitusi (di bidang pengujian peraturan perundang-undangan), memberikan contoh posisi dan wewenang Mahkamah Konstitusi di Afrika Selatan. Walaupun contoh yang diberikan ini mengenai sistem bertingkat (tahapan) dalam proses pengujian peraturan perundang-undangan di Afrika Selatan, akan tetapi hal tersebut menunjukkan, bahwa penanganan pengujian seluruh peraturan perundang-undangan sepenuhnya berada di bawah otoritas atau yurisdiksi Mahkamah Konstitusi.

Menurut Jimly Asshiddiqie, sistem pengujian peraturan perundang-undangan yang diatur dalam konstitusi Afrika Selatan menempatkan posisi Mahkamah Konstitusi sebagai mahkamah tertinggi untuk semua persoalan yang menyangkut Undang-Undang Dasar. Setiap tuntutan perkara ke Mahkamah konstitusi, harus dimulai dengan mengajukannya ke Pengadilan Tinggi, jadi tidak langsung kepada Mahkamah Konstitusi. Setiap warga negara, institusi-institusi publik ataupun badan-badan swasta dapat mengajukan permohonan perkara yang menyangkut masalah-masalah konstitusi untuk diperiksa oleh Pengadilan Tinggi, dan kemudian dilanjutkan ke Mahkamah Konstitusi sesuai tahapan dan prosedur yang berlaku. Setiap perkara tersebut akan disidangkan oleh Pengadilan Tinggi yang memiliki otoritas untuk itu, termasuk untuk membatalkan peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh parlemen pusat dan daerah (provincial or parliamentary legislation). Jika Pengadilan Tinggi menetapkan pembatalan suatu peraturan (provincial or parliamentary legislation), Mahkamah Konstitusi dimintakan konfirmasinya agar putusan Pengadilan Tinggi itu dapat berlaku atau dilaksanakan secara efektif. Sebaliknya, jika Pengadilan Tinggi tidak mengesahkan tuntutan pembatalan itu, maka Mahkamah Konstitusi dapat diminta (appeal) untuk memutuskannya pada tingkat yang tertinggi.[30]

Menurut pandangan penulis, sistem peradilan peraturan perundang-undangan yang mendekati ideal untuk di Indonesia adalah model Afrika Selatan. Akan tetapi, sistem peradilan peraturan perundang-undangan di Indonesia juga akan lebih baik apabila dimulai dari pengadilan di tingkat kabupaten/kota, mengingat berbagai produk hukum (peraturan) daerah sebagian besar banyak dibuat di tingkat kabupaten/kota. Dengan demikian, konsep sistem peradilan peraturan perundang-undangan di Indonesia yang berpuncak pada Mahkamah Konstitusi terdiri dari :

(1) Peradilan tingkat kabupaten/kota;

(2) Peradilan tingkat Provinsi (Pengadilan Tinggi);

(3) Peradilan tingkat Mahkamah Konstitusi.

Sudah saatnya, reformasi di bidang kekuasaan kehakiman, tidak dilakukan separuh hati. Pembagian kekuasaan antara Mahkamah Agung dengan Mahkamah Konstitusi tidak saja akan semakin meningkatkan kinerja fungsi kedua lembaga kekuasaan kehakiman tersebut, akan tetapi yang lebih penting adalah dalam rangka memenuhi rasa keadilan dan hukum masyarakat pencari keadilan (justiciabelen).

V. PENUTUP

Dengan wewenang pengujian peraturan perundang-undangan yang seluruhnya diberikan kepada Mahkamah Konstitusi berarti ini semakin menegaskan, bahwa fungsi pengujian peraturan perundang-undangan adalah fungsi “The Guardian of The Constitution”. Fungsi yang demikian sebaiknya tidak dihadapkan dengan fungsi “The Guardian of the Indonesian Law” sebagaimana dikemukakan Jimly Asshiddiqie. Karena, fungsi “The Guardian of The Constitution” di dalamnya juga mencakup fungsi “The Guardian of the Indonesian Law”. Seluruh materi peraturan perundang-undangan Pusat dan Daerah di Indonesia, sumber hukum utamanya adalah konstitusi (UUD 1945). Tidak cukup bagi Mahkamah Konstitusi hanya menjalan fungsi pengawalan terhadap konstitusi saja, tanpa juga melakukan pengawalan terhadap seluruh peraturan perundang-undangan Pusat dan Daerah (termasuk sampai ke tingkat Desa). Apalagi kemudian membagi fungsi pengujian peraturan perundang-undangan itu dengan Mahkamah Agung, yang jelas nyata beban tugas yang dipikulnya sangat berat. Mahkamah Agung bukan lembaga yang tepat untuk menjalankan fungsi “The Guardian of The Constitution”, karena secara formal ia tidak memiliki kewenangan untuk menafsirkan konstitusi (UUD 1945), termasuk kewenangan ‘penuh’ untuk menafsirkan undang-undang. Pasal 55 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 dengan tegas membatasi kewenangan Mahkamah Agung untuk menafsirkan undang-undang dalam rangka pengujian peraturan perundang-undangan yang sedang dijalankannya. Selanjutnya, disarankan, ketentuan Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 yang menyangkut wewenang Mahkamah Agung untuk melakukan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang dihapuskan. Selanjutnya ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 menyangkut wewenang Mahkamah Konstitusi untuk menguji undang-undang terhadap UUD juga diubah sehingga kewenangannya tidak saja hanya untuk menguji undang-undang, akan tetapi seluruh peraturan perundang-undangan di Indonesia.

DAFTAR PUSTAKA

B. Arief Sidharta (Pengalih Bahasa), Hukum dan Logika, Alumni, Bandung, 2002

B.S. Pramono, Pokok-Pokok Pengantar Ilmu Hukum, Usaha Nasional, Surabaya, tth.

Cappelletti, Mauro, Judicial Review in The Contemporary World, The Bobbs-Merrill Company, Inc., New York, 1971

Faisal A. Rani, Fungsi dan Kedudukan Mahkamah Agung Sebagai Penyelenggara Kekuasaan Kehakiman Yang Merdeka Sesuai Dengan Paham Negara Hukum, (Disertasi), Universitas Padjadjaran, Bandung, 2002

Fatmawati, Hak Menguji (Toetsingsrecht) Yang Dimiliki Hakim dalam Sistem Hukum Indonesia, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2005

Firmansyah Arifin dan Juliyus Wardi (Ed.), Merambah Jalan Pembentukan Mahkamah Konstitusi di Indonesia, KRHN, Jakarta, 2003

Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945, FH-UII Press, Yogyakarta, 2004

Kelsen, Hans, General Theory of Law and State, Russell & Russel, New York, 1973

Rochmat Soemitro, Masalah Peradilan Administrasi dalam Hukum Pajak di Indonesia, Eresco, Jakarta-Bandung, 1976

Sri Soemantri M., Hak Uji Material di Indonesia, Alumni, Bandung, 1997

Sudikno Mertokusumo, Sejarah Peradilan dan Perundang-undangannya Sejak Tahun 1942 dan Apakah Manfaatnya Bagi Kita Bangsa Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1983

Tresna, Peradilan di Indonesia dari Abad ke Abad, Pradnya Paramita, Jakarta, 1977

Van Praag, Algemeen Nederlands Administratief Recht, A, Jongbloed & Zoon, ‘s Gravenhage, 1950

Subekti dan Tjitrosoedibio, Kamus Hukum, Pradnya Paramita, Jakarta, 1971

Sudikno Mertokusumo, Hukum Acara Perdata Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1988

Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Alumni, Bandung, 1989

Refly Harun, dkk (Ed.), Menjaga Denyut Konstitusi, Konstitusi Pers, Jakarta, 2004

Widodo Ekatjahjana, Pengujian Peraturan Perundang-undangan Menurut UUD 1945, (Disertasi), Universitas Padjadjaran, Bandung, 2007

About these ads

Tentang saepudin

Anda boleh mempublikasikan kembali tulisan di atas pada website atau blog dengan catatan : 1. Anda harus mencantumkan sumber tulisan dengan link aktif menuju http://saepudinonline.wordpress.com 2. Anda tidak mengubah baik sebagian atau pun keseluruhan tulisan TERMASUK SEMUA LINK YANG ADA DI DALAM ARTIKEL harus tetap ada dan aktif. Mari kita saling menghargai sebuah karya... Terima kasih atas kunjungannya. Mohon beri komentar atau saran untuk menyempurnakan website ini. Salam sukses selalu..
Tulisan ini dipublikasikan di Ilmu Perundang-undangan. Tandai permalink.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s